Päivi Nerg, Ville-Veikko Ahonen ja Noora Heinonen:
Sote-uudistuksen muutoskustannusten arviot tarkentuvat toimeenpanon edetessä
Suuriin uudistuksiin liittyy aina muutoskustannuksia. Muutoskustannukset ovat välttämättömiä turvalliselle siirtymälle ja myös toiminnan uudistamiselle.
Valtio vastaa muutoskustannuksiin osoittamalla hyvinvointialueille erillisrahoitusta vuosina 2021–2025. Lisäksi hyvinvointialueiden rahoitusjärjestelmä sisältää rahoituksen määrää korottavia tekijöitä, joita sovelletaan vuosina 2023–2029.
Muutoskustannukset ajoittuvat usealle vuodelle
Sote-uudistuksen lainvalmistelussa näitä muutoskustannuksia arvioitiin perusteellisesti ja arviot on esitetty hallituksen esityksessä (241/2020), joka annettiin eduskunnalle joulukuussa 2020. Muutoskustannuksia aiheutuu sekä uudistuksen valmisteluvaiheessa vuosina 2021 ja 2022 että myös tämän jälkeen, jolloin vastuu sosiaali- ja terveydenhuollon ja pelastustoimen tehtävien järjestämisestä siirtyy hyvinvointialueille. Muutoskustannuksia aiheutuu siis vuosikymmenen loppuun asti.
Sote-uudistuksen muutoskustannuksiin valtio on varautunut erikseen vuosina 2021 ja 2022. Kustannuksia aiheutuu näinä vuosina hyvinvointialueiden toiminnan ja ICT-muutosten käynnistämisestä. Tulevina vuosina muutoskustannuksia aiheutuu edellä mainittujen lisäksi muun muassa omaisuusjärjestelyistä ja palkkaharmonisaatiosta. Alkuvuosien valmistelukustannuksiin hyvinvointialueille on osoitettu erillisrahoitusta yhteensä 277 miljoonaa euroa. Lisäksi ICT-muutoskustannuksiin osoitetaan vuosina 2023–2025 erillisrahoitusta yhteensä 224 miljoonaa euroa.
Vuodesta 2023 lähtien hyvinvointialueet saavat valtiolta laskennallista rahoitusta, jonka kohdentamisesta ne päättävät oman päätöksentekonsa mukaisesti. Järjestämistehtävien vastaanottovaiheessa hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus on vuosina 2023 ja 2024 täysimääräistä. Lisäksi vuosina 2023–2029 hyvinvointialueiden väestön sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarpeisiin perustuvaa määräytymistekijää korotetaan 0,2 prosenttiyksiköllä siirtymävaiheen kustannusten vuoksi.
Hyvinvointialueiden laskennallinen rahoitus sisältää myös siirtymätasauksia, jotka ovat uudistuksen alkuvuosina loivia ja joiden enimmäismääriä (+/- euroa) on rajoitettu lainsäädännöllä. Näillä mekanismeilla valtion hyvinvointialueille osoittama rahoitus sisältää korotuksia, joilla vastataan uudistuksista aiheutuviin muutoskustannuksiin.
Lainvalmisteluvaiheessa esitetyt ja keväällä 2021 eduskuntakäsittelyssä vahvistetut muutoskustannusten arviot ovat edelleen relevantteja. Kustannusarvioita tarkennetaan jatkuvasti toimeenpanon edetessä. Tiedot viedään päätöksentekijöiden käsiteltäväksi, kun valtion talousarviota ja julkisen talouden suunnitelmaa valmistellaan normaalitapaan.
Palkkaharmonisoinnin lopulliset kustannukset eivät ole vielä tiedossa
Hyvinvointialueiden palvelukseen siirtyy vuonna 2023 noin 175 000 henkilöä liikkeenluovutuksen periaatteiden mukaisesti. Siirtyvän henkilöstön työehtojen harmonisoimisesta aiheutuu pysyvä kustannuslisä hyvinvointialueiden kustannuspohjaan. Hallituksen esityksessä palkkaharmonisaation kustannuksiksi on arvioitu 124–434 miljoonaa euroa.
Palkkakulut ovat osa hyvinvointialueen toimintamenoja, joista se vastaa yleiskatteellisella rahoituksellaan. Rahoitusjärjestelmällä vastataan siten myös palkkaharmonisoinnista kullekin hyvinvointialueelle aiheutuviin kustannuksiin.
Palkkaharmonisaation kustannusvaikutus määräytyy lopullisesti vasta monien tekijöiden perusteella. Keskeistä on se, minkälainen palkkausjärjestelmä hyvinvointialueella otetaan käyttöön. Alueellisesti ratkaistaan, miten henkilöstö sijoittuu uuteen järjestelmään ja millaisiksi tehtäväkohtaiset palkkatasot määritellään.
Työmarkkinaosapuolten välillä ratkaistaan alueellisesti myös se, millä aikataululla palvelusuhteen ehtoja ja palkkausta harmonisoidaan. Yhtä tärkeää on ottaa huomioon, että palkkausjärjestelmästä sopiminen edellyttää myös alueellista sopimista sen täytäntöönpanon aikataulusta.
Palkat yhtenäistyvät eri alueilla eri tahtiin
Aikaisempien kunta- ja kuntayhtymäpohjaisten organisaatiomuutosten perusteella palkkojen harmonisointi ei tapahdu heti, vaan vie useampia vuosia. Siten palkkojen harmonisointi saattaa hyvinvointialueilla tapahtua eri tahdissa. Onkin arvioitavissa, että palkkaharmonisoinnin kustannus näkyy koko maan tasolla asteittain.
Työmarkkinaosapuolten neuvottelut työ- ja virkaehtosopimuksien palkankorotuksista ja palvelussuhteen ehtojen muutoksista ovat parhaillaan käynnissä. Neuvottelut tarvitsevat ja ansaitsevat rauhan. Kyse on työmarkkinaratkaisusta ja siitä, miten palkkausjärjestelmät alueilla sovitaan toteutettavaksi.
ICT-muutoskustannusten mittaluokka on ollut pitkään tiedossa
Yksi sote-uudistuksen isoista muutoskustannuseristä ovat ICT-kustannukset. Edellisellä vaalikaudella silloisen hallituksen ehdotettaman uudistuksen ICT-muutoskustannuksiksi arvioitiin noin 550–650 miljoonaa euroa. Nykyisen uudistuksen ICT-muutoskustannusten arvio on 660 miljoonaa euroa, jonka arvioitiin jaksottuvan vähintään neljälle vuodelle. Epävarmuuksista huolimatta esitetty arvio on edelleen mittaluokaltaan oikea.
Kuten sote-uudistuksen valmistelussa on tuotu esiin, muutoskustannusten seuranta on jatkuvaluonteista. Menneen vuoden aikana virkavalmistelussa on tarkasteltu kuntayhtymien perustamisesta aiheutuneita ICT-kustannuksia ja niiden jaksotusta sekä arvioitu uudistuksesta kunnille aiheutuvia ICT-kustannuksia.
Syksyllä 2021 hyvinvointialueet, HUS ja Helsingin kaupunki tekivät suunnitelmansa ICT-muutosten edellyttämistä tehtävistä, joihin sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa valmistelurahoitusta vuonna 2022. Näiden perusteella on ilmeistä, että ICT-muutoskustannuksia aiheutuu jo nopeampaan tahtiin kuin lainvalmisteluvaiheessa ja eduskuntakäsittelyssä arvioitiin. Tämä tarkoittaa tarvetta arvioida mahdollisuuksia aikaistaa muutoskustannuksiin varattujen valtionavustusten osoittamista. Rahoituksen valmistelu onkin käynnissä.
Päivi Nerg
alivaltiosihteeri
Ville-Veikko Ahonen
muutosjohtaja
Noora Heinonen
finanssineuvos