Lainsäädäntöneuvos Mervi Kuittinen ja neuvotteleva virkamies Pasi Leppänen:
Kuntalain muutostarpeita selvitetään

Kuntalaki on varsin uusi. Lakia on sovellettu kokonaisuudessaan vuonna 2017 alkaneen valtuustokauden alusta, ja alijäämän kattamisvelvollisuutta koskevat määräajat päättyvät ensimmäisen kerran vuosien 2020 ja 2022 lopussa.

Kuntalain vuonna 2015 voimaan tulleen kokonaisuudistuksen yksi keskeinen tavoite oli vahvistaa kunnan toiminnan kokonaisohjausta. Lain käsite kunnan toiminta sisältää kunnan ja sen tytäryhteisöjen lisäksi kuntien yhteistyöhön tai kunnan omistukseen, sopimuksiin tai rahoittamiseen perustuvan toiminnan. Kunnan toiminta muodostuu siis kaikesta toiminnasta, jonka avulla kunta järjestää palveluja asukkailleen. Kuntalakiin lisättiin myös säännökset järjestämisvastuusta. Lisäksi kunnan toiminnan johtamista, ohjausta sekä valvontaa koskevia säännöksiä terävöitettiin. Merkittävä kunnan taloutta koskeva muutos oli kunnan taseeseen kertynyttä alijäämää ja sen kattamista koskevat uudet säännökset.

Kuntalaki onkin kunnan hallintoa koskeva yleislaki, joka seuraa aikaansa. Laki on mahdollistava ja antaa kunnille tilaa oman hallintonsa järjestämiseen. Saadut kokemukset lain soveltamisesta, toimintaympäristön muutokset ja kuntien eriytymiskehitys aiheuttavat kuitenkin tarvetta tarkastella kuntalain säännöksiä.

Nykyistä kuntalakia on jo muutettu eräiltä osin. Lakiin on lisätty muun muassa uusi luku poikkeuksellisissa hallinnollisissa vaikeuksissa olevaa kuntaa koskevasta selvitysmenettelystä sekä muutettu erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyn käynnistämisen edellytyksiä koskevaa pykälää (nk. kriisikuntakriteerit). Parhaillaan ovat lausuntokierroksella ehdotukset kuntalain muuttamisesta, jotka sisältävät valituslupamenettelyn ottamisen kunnallisvalituksen käyttöalalle sekä kuntien taloustietojen tuottamista ja raportointia koskevan sääntelyn.

Nyt lain muutostarpeiden selvittäminen on käynnistetty asettamalla työryhmä sekä sille kunnan hallintoa koskevaa sääntelyä ja taloussääntelyä tarkasteleva jaostot. Ainakin kunnan toiminnan johtamista, kunnan hallintoa ja taloutta sekä kuntien yhteistoimintaa koskevan sääntelyn kehittämistarpeita arvioidaan. Lain toimivuutta tullaan tarkastelemaan erityisesti kunnan taloudellisen ja toiminnallisen riskienhallinnan ja toiminnan johtamisen näkökulmasta.

Kunnan toiminnan johtamisessa korostuu yhä enemmän sopimusohjaus kuntien hankkiessa palveluja muilta palvelujen tuottajilta. Pohdinnassa onkin, miten sopimushallinnan ja sopimusten johtamisen tulisi näkyä kuntalaissa. Lisäksi tarkastellaan liikelaitoksia koskevaa sääntelyä sekä kuntayhtymien omistajaohjausta ja rakennejärjestelyjä.

Parhaillaan on käynnissä perustuslain reunaehtoja ja kunnan tehtäviä koskeva tutkimushanke ”Yhtenäiskunnasta erilaistuviin kuntiin”. Hanketta seurataan työryhmän työssä, mutta kunnan tehtäviä koskevaa laajaa kokonaisuutta ei ole tarkoitus käsitellä nyt käynnistetyn kuntalain muutostarpeita koskevan tarkastelun yhteydessä.

Kuntien eriytymiskehityksen ja talouden heikentymisen vuoksi työryhmä käy läpi kunnan ja kuntayhtymän arviointimenettelyä koskevan sääntelyn. Aiempaa suuremmat kunnat ja laajemmat kuntajoukot voivat olla erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa. Myös alijäämän kattamisvelvollisuudesta on esitetty paljon kysymyksiä, esimerkiksi miten alijäämän kattamisvelvollisuuden määräaika lasketaan kuntaliitoksissa ja miten aikaisempia ylijäämäeriä voi hyödyntää. Näiltä osin sääntelyä on tarkoitus tarkentaa.

Työryhmä ja sen valmistelujaostot laativat ehdotuksensa kuntalain muutostarpeista hallituksen esityksen muotoon. Valmistelun aikana kuullaan kuntien ja kuntayhtymien asiantuntijoita. Työryhmän toimikausi kestää vuoden 2020 syyskuun loppuun saakka, mutta käytännössä valmistelu painottuu tulevaan syksyyn ja talveen.

Mervi Kuittinen

Lainsäädäntöneuvos
@kuittinen_mervi

Pasi Leppänen

Neuvotteleva virkamies