Kaijus Ervastin kolumni
Perusoikeusvaikutukset – uusi näkökulma vaikutusten arviointiin

Valtioneuvoston viestintäosasto 21.11.2019 9.24
Kolumni

Uudistettu ohjeistus

Hallituksen esitysten laatimisohjeiden (HELO) mukaan säädösehdotusten mahdolliset vaikutukset tulee arvioida säädöksiä valmisteltaessa. Perinteisesti vaikutuslajit on jaettu neljään eri ryhmään ohjeistuksessa: taloudellisiin vaikutuksiin, viranomaisvaikutuksiin, ympäristövaikutuksiin ja yhteiskunnallisiin vaikutuksiin. Oppaassa säädösehdotusten vaikutusten arvioinnista on käytetty tätä jaottelua.

Vuonna 2019 hyväksyttiin uudet hallituksen esityksen laatimisohjeet. Samalla myös ohjeistusta vaikutusten arvioinnista uudistettiin. Uusissa ohjeissa vaikutusten arvioinnista ei ole enää omaa pääjaksoa hallituksen esityksessä, vaan se on osa jaksoa ”ehdotukset ja niiden vaikutukset”. Vaikutusten arvioinnissa käytetään edelleen vaikutusarviointiopasta ja lähtökohtaista jaottelua neljään eri vaikutusryhmään. Vaikutusarvio-ohjeet ovat vuodelta 2007 ja niiden uudistus on suunnitteilla.

Uusien HELO-ohjeiden mukaan useilla yhteiskunnallisilla vaikutuksilla on yhteys perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Perusoikeusvaikutukset onkin nostettu esiin uutena ulottuvuutena vaikutusten arvioinnissa. Hallituksen esityksessä pitäisi kertoa konkreettiset vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen esimerkiksi kansalaisten asemassa, olosuhteissa ja toimintamahdollisuuksissa. Ohjeiden mukaan nämä vaikutukset voi esittää yhteiskunnallisissa vaikutuksissa omana jaksonaan ”vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin”.

Perusoikeudet ja lainvalmistelu

Perusoikeudet ovat korostuneet suomalaisessa oikeudellisessa ajattelussa ja oikeudellisessa systematiikassa viime vuosikymmeninä huomattavasti aiempaa enemmän. Myös lainvalmistelussa perusoikeuksien huomioon ottaminen on nykyisin tavanomainen osa valmistelutyötä. Yhtäältä pitää analysoida perusoikeuksia sisällöllisesti sääntelyn kohteiden näkökulmasta ja toisaalta siitä näkökulmasta, että ehdotettavat säädökset täyttävät perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vaatimukset sekä läpäisevät oikeuskanslerin ja perustuslakivaliokunnan perusoikeuskontrollin.

Perusoikeuksissa on myös painotettu uusia alueita viime aikoina. On käyty runsaasti keskustelua esimerkiksi ympäristöperusoikeuksista, lasten oikeuksista, vanhusten oikeuksista ja vammaisten oikeuksista. Nämä uudet painotukset pitää ottaa huomioon myös lainvalmistelussa sekä lainvalmistelun laatua kontrolloivien elinten kuten lainsäädännön arviointineuvoston toiminnassa.

HELO-ohjeiden mukaan lakiehdotukset on valmisteltava perustuslain mukaisiksi. Niiden tulee täyttää Euroopan ihmisoikeussopimuksesta ja muista Suomea sitovista kansainvälisistä ihmisoikeusvelvoitteista sekä EU:n perusoikeusvelvoitteista johtuvat vaatimukset ja niitä laadittaessa on otettava huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntö. On tuotava selkeästi esiin ja yksilöitävä ne ehdotukseen sisältyvät säännökset, jotka perustuslain tai oikeuskäytännön valossa vaikuttavat tulkinnanvaraisilta tai periaatteellisesti merkityksellisiltä. 

Perusoikeusvaikutukset arviointineuvoston työssä

Lainsäädännön arviointineuvosto ei arvioi säädösten perustuslainmukaisuutta. Sen sijaan arviointineuvoston tehtävä on tarkastella, millä tavoin säädösehdotuksissa on arvioitu perusoikeusvaikutuksia. Perusoikeusvaikutusten merkitys on kasvanut arviointineuvoston työssä viime aikoina ja HELO-ohjeiden uudistus korostaa kehitystä entisestään. Perusoikeusvaikutukset voidaan nähdä osana ihmisvaikutusten arviointia, jossa kohteena ovat lainsäädännön vaikutukset ihmisten elämään ja arkeen.

Laillisuusvalvojat ja perustuslakivaliokunta keskittyvät ensi sijaisesti siihen, täyttääkö säädösehdotus perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden vaatimukset. Lisäksi oikeuskansleri seuraa hyvän lainvalmistelutavan noudattamista. Näiden tahojen näkökulma on ensisijaisesti normatiivinen. Oikeuskanslerin ennakollinen säädösvalvonta kohdistuu hallituksen esitykseen kokonaisuutena, mutta arviointi on oikeudellinen eikä yhteiskuntatieteellinen. 

Lainsäädännön arviointineuvosto sen sijaan tarkastelee, kuinka perusoikeuksien toteutumista on arvioitu käytännön tasolla eli näkökulma on yhteiskunnallinen. Mietittäväksi tulee, miten hallituksen esitysehdotuksessa on arvioitu säädöksen vaikutuksia perusoikeuksiin ihmisten ja yritysten arjessa. Tarvitaan siis yhteiskunnallista tarkastelua, miten ja missä laajuudessa uusi sääntely vaikuttaa tosiasiassa esimerkiksi lasten mahdollisuuksiin vaikuttaa itseään koskevaan päätöksentekoon arjessa, ikääntyneiden henkilöiden itsemääräämisoikeuteen päivittäisissä tilanteissa tai kansalaisten oikeudensaantimahdollisuuksiin käytännössä, kun he joutuvat oikeudellista käsittelyä vaativaan konfliktiin. Tällöin kyse ei ole vain normatiivisesta analyysista, vaan siitä, kuinka ja missä laajuudessa uudistus vaikuttaa tosiasiassa ihmisten elämään. Myös vaihtoehtoja punnittaessa tulisi arvioida erilaisten vaihtoehtojen perusoikeusvaikutuksia ja pohtia siitä näkökulmasta, mikä vaihtoehto valitaan.

Aina perusoikeusvaikutukset eivät saa tarpeeksi huomiota lainvalmistelussa. Perusoikeuksia saatetaan tarkastella vain juridisena kysymyksenä. Tällöin analysoidaan täyttävätkö säädöksen pykälät muodolliset perusoikeusvaatimukset. Sen sijaan tarkastelematta jää, heikentääkö tai parantaako uudistus perusoikeuksien toteutumista käytännössä ihmisten arjessa. Perusoikeuksien toteutuminen todellisuudessa voi muuttua paljonkin, vaikka toimitaan muodollisesti perustuslain mukaan ja noudatetaan perustuslakivaliokunnan linjauksia. 

Tällä hetkellä erityisiä haasteita liittyy ympäristöperusoikeuksiin, joka on uusi alue monille juristeillekin. Siinä yhdistyvät vastuu luonnosta, kollektiivinen oikeus hyvään ympäristöön sekä vaikuttaminen elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon. Tällöin perusoikeusvaikutuksetkin hajautuvat useaan eri tarkastelusuuntaan.

Perusoikeusvaikutusten huomioon ottaminen ei sinänsä muuta vaikutusten arvioinnin peruslogiikkaa. Kyse on pikemminkin uudenlaisesta näkökulmasta, jossa korostuu aiempaa enemmän ihmisvaikutukset ja oikeuksien toteutuminen todellisuudessa ihmisten arjessa. Lainsäädännön arviointineuvosto pyrkii omalta osaltaan tukemaan tämän näkökulman korostumista lainvalmistelussa.

Kaijus Ervasti
Arviointineuvos
Lainsäädännön arviointineuvoston sihteeristö, valtioneuvoston kanslia