Markku Nissinen ja Ville Salonen:
Kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosentin kehityksen lyhyt oppimäärä

Valtionosuusprosentti on alentunut vuodesta 2010. Valtionosuusprosentin kehitykseen vaikuttavat useat eri tekijät. Miten tilanne on kehittynyt ja mitä se kertoo kuntien ja valtion välisestä peruspalveluiden rahoitussuhteesta?

Yhdeksässä vuodessa kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosentti on alentunut -8,71 prosenttiyksikköä. Vuoden 2019 kuntien peruspalvelujen valtionosuusprosentti on 25,37. Siirryttäessä vuonna 2010 valtiovarainministeriön hallinnoimaan ns. yhden putken järjestelmään valtionosuusprosentti oli 34,08.

Nopeasti tulkittuna valtionosuusprosentin pienentymisestä saattaa saada käsityksen, että valtio on siirtänyt palveluiden rahoitusvastuita yhä enemmän kuntien harteille. Asia ei ole kuitenkaan näin mustavalkoinen, vaan kokonaisuuden hahmottaminen vaatii syvällisempää tarkastelua.

Miten tähän on tultu ja mitä se kertoo kuntien ja valtion välisestä peruspalveluiden rahoitussuhteesta?

Mitä valtionosuusprosentilla tarkoitetaan?

Valtio osallistuu kuntien lakisääteisten peruspalvelujen rahoitukseen joka vuosi erikseen määritellyllä rahoitusosuudella eli valtionosuusprosentilla. Lakisääteiset peruspalvelut eli ns. valtionosuustehtävät koostuvat varhaiskasvatuksesta, esi- ja perusopetuksesta, sosiaali- ja terveydenhuollosta, kirjasto- ja yleisestä kulttuuritoimesta sekä taiteen perusopetuksesta.

Näiden tehtävien yhteenlasketut kustannukset koko maassa, ts. kustannuspohja, kerrotaan valtionosuusprosentilla. Näin saadaan koko maan valtionosuuden määrä sekä kuntien ns. omarahoitusosuus. Kustannuksista käytetään valtionosuuksien kohdalla termiä laskennalliset kustannukset. Ne tarkistetaan vuosittain jälkikäteen vastaamaan toteutuneita kustannuksia. Tarkistus tehdään koko maan tasolla, ei kuntakohtaisesti.

Valtionosuusprosentti vaihtelee kunnittain

Valtionosuusprosentti määritetään koko maan tasolla. Yksittäiselle kunnalle voidaan määritellä laskennallisesti oma valtionosuusprosentti. Kuntien valtionosuusprosentit vaihtelevat kunnan laskennallisten kustannusten määrästä riippuen. Kunnan laskennallisten kustannusten määrään vaikuttaa muun muassa ikäryhmät, sairastavuus ja asukastiheys.

Kunnan valtionosuuden määrä ja laskennallinen valtionosuusprosentti saadaan, kun sen laskennallisista kustannuksista vähennetään omarahoitusosuus. Omarahoitusosuus on kaikille kunnille asukasta kohden yhtä suuri. Mitä suuremmat asukaskohtaiset laskennalliset kustannukset kunnalla on, sitä suurempi on myös sen laskennallinen valtionosuusprosentti ja päinvastoin.

Miten valtionosuusprosentti määritetään ja miksi prosentti muuttuu vuosittain?

Valtionosuusprosentista säädetään vuosittain kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetussa laissa. Lähtökohtana on edellisen vuoden prosentti.

Tämän jälkeen huomioidaan ne tehtävämuutokset, joiden valtionosuusprosentti on säädetty muuksi kuin kulloinkin voimassa oleva prosentti. Nykylainsäädännön mukaan uusien ja laajenevien valtionosuustehtävien valtionosuusprosentti on 100. Lisäksi niin sanotun vanhuspalvelulain eräiden uusien ja laajenevien tehtävien valtionosuusprosentti on 54,3. Seuraavaksi huomioidaan kustannustenjaon tarkistuksen kautta mahdollisesti tuleva muutos, joka on yleensä varsin pieni. Varsinaiset valtionosuusleikkaukset kohdennetaan pääsääntöisesti valtionosuusprosenttiin, jolloin vaikutukset kuntien talouteen ja valtionosuuksiin ovat asukasta kohden yhtä suuret.

Valtionosuusprosenttiin vaikuttavat myös muut tekijät

Edellä mainitun lisäksi valtionosuusprosentin kautta tehdään erilaisia kuntien ja valtion välisiä luonteeltaan pysyviä rahoitussuhteiden tasaus- tai neutralisointieriä. Ne eivät siis heikennä tai vahvista kummankaan osapuolen rahoitusasemaa. Tällaisia ovat olleet mm. varhaiskasvatusmaksujen alentamisen kompensointi kunnille, ammattikorkeakoulujen kuntien rahoitusosuuden poistoon liittyvä vähennys kunnilta ja jäteveron tuottoa vastaava kompensointi kunnille.

Valtionosuusjärjestelmän uudistamisen yhteydessä voidaan myös esimerkiksi siirtää painopistettä kustannus-/tarve-erojen tasauksesta tulojen tasaukseen, kuten tehtiin vuoden 2015 uudistuksessa, ja vieläpä merkittävissä määrin. Ennen vuonna 2010 tapahtunutta siirtymistä yhden putken järjestelmään jopa verotulomenetysten kompensaatioita kunnille toteutettiin silloisen sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien valtionosuusprosentin kautta, yhteensä 1,09 miljardia euroa vuosina 2003–2009.

Valtionosuusprosenttiin vaikuttavat siis useat eri tekijät, eikä sen kehityksen tarkastelu edellä mainittuja tekijöitä huomioimatta kerro läheskään koko totuutta peruspalveluiden kunta-valtio-rahoitussuhteista.

Lue lisää: Keskeisimmät valtionosuusprosenttiin vaikuttaneet tekijät 2003 – 2018

Ville Salonen

neuvotteleva virkamies

Markku Nissinen

finanssineuvos