Oikeusministeri Antti Häkkäsen puhe XVI Hallintotuomioistuinpäivässä Helsingin yliopistolla 6.2.2019

Hyvät kuulijat,

Suomen julkinen hallinto on yksi maailman toimivimpia. Maamme on tutkimusten mukaan vähäisen korruption maa ja hallinto toimii tehokkaasti. Hallintomme on kuitenkin jatkuvasti erilaisten muutospaineiden kohteena.

Julkinen talous on viimevuosina vahvistunut, mutta tilanne on edelleen haastava. Erityisesti väestön ikääntyminen ja sitä myöten huoltosuhteen pienentyminen asettaa suuret haasteet julkiselle taloudelle ja sitä myöten koko julkiselle hallinnolle. Valtiovarainministeriön virkamiesraportissa alkuviikosta esitettiin tilannekuva, missä julkinen taloutemme tällä hetkellä on. Valtiovarainministeriön mukaan julkisen talouden kestävyysvajetta on saatu paikattua tällä vaalikaudella hyvin. Kuitenkaan se ei vielä riitä, vaan tarvitsemme edelleen toimenpiteitä julkisen talouden tasapainottamiseksi. Pitkällä tähtäimellä tavoitteena tulee olla, että saisimme nostettua työllisyysastetta lähemmäksi 80 prosenttia, mikä mahdollistaisi yhä enemmän julkisen talouden liikkumavaraa. Tämä hallitus saavutti tavoittelemansa 72 %:n työllisyysasteen. Seuraavaksi on tavoiteltava 75 %:n työllisyysastetta. Tämä työllisyysaste mahdollistaisi sen, ettei julkista taloutta tarvitsisi sopeuttaa niin suurissa määrin, kuin ilman työllisyysasteen kasvua saattaisi olla tarpeen. Vielä 75 %:n työllisyysaste ei mahdollista suuria lisäinvestointeja, se mahdollistaisi tällä tietoa enemmänkin nykytilan säilymistä.

Hyvät kuulijat,

Tämä julkisen talouden tila heijastuu väkisin koko julkiseen hallintoon. Odotukset hallinnon tehokkuutta kohtaan kasvavat tiukan määrärahakehyksen puitteissa jatkuvasti. Samanaikaisesti meidän tulee pitää huolta siitä, että oikeusturvan toteutuminen myös hallintoasioissa saadaan turvatuksi. Kuten kaikessa tuomioistuintoiminnassa, keskeistä on ollut ja on edelleen pohtia sitä, miten asioita voitaisiin tehdä toisin. Miten voitaisiin vahvistaa sitä, että hallintotuomioistuimet käyttävät aikaansa juuri niihin asioihin, joissa oikeussuojan tarve on suurin tai yleisen edun valvontaa tarvitaan eniten?

Hallinto-oikeuksiin saapuu vuosittain yleensä noin 20 000—23 000 asiaa. Suurimpia asiaryhmiä ovat olleet sosiaali- ja terveydenhuoltoasiat ja ulkomaalaisasiat. Myös veroasiat on ollut yksi suurista asiaryhmistä, vaikka niiden osuus kaikista asioista on vähentynyt selvästi 1990-luvun alkupuolelta. Muita hallinto-oikeuksissa käsiteltäviä asiaryhmiä ovat valtio-oikeus ja yleishallintoasiat, itsehallintoasiat, rakentamista koskevat asiat, ympäristöasiat sekä taloudellista toimintaa koskevat asiat, joka sisältää muun muassa liikenne- ja viestintäasiat. 

Hallinto-oikeuksien asiaryhmät kuvaavat hyvin laajaa ja moninaista sektoria yhteiskunnastamme. Toisaalta arvioidaan maankäytön suunnittelun oikeudellisia reunaehtoja, toisaalta oikeutta sosiaalietuuksiin ja toisaalta oikeutta turvapaikkaan. Tämän järjestelmän toimintaan tarvitaan rautaisia ammattilaisia, jotka kykenevät ratkaisemaan monimutkaisia asioita ymmärrettävästi. Lainsäätäjän tehtävänä on huolehtia, että niin hallintoprosessilainsäädäntö, aineellinen sovellettava oikeus kuin resurssit ovat kunnossa.

Nykyinen hallintolainkäyttölaki on vuodelta 1996. Tämän lain kokonaisuudistusta on valmisteltu perusteellisesti vuosia. Eduskunnan käsittelyssä on parhaillaan hallituksen esitys laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Perustuslakivaliokunta on antanut esityksestä lausuntonsa ja lakivaliokunnan mietinnön voidaan odottaa valmistuvan lähiaikoina.

Uudessa prosessilaissa on pääosin kyse säännösten tarkistamisesta ajan tasalle ja täydentämisestä niin, että menettely hallintotuomioistuimissa ilmenisi laista nykyistä selkeämmin. Laissa olisi myös säännöksiä, joilla selkeytetään osapuolten oikeuksia ja velvollisuuksia oikeudenkäynnissä ja täydennetään keinoja, joilla hallintotuomioistuin voi johtaa prosessia tehokkaasti.

Suurin periaatteellinen muutos olisi, että valituslupamenettely olisi pääsääntönä, kun valitetaan hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Nykyisinkin valtaosa korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuvista valitusasioista on valituslupasääntelyn piirissä, mutta uusi laki muuttaisi korkeimman hallinto-oikeuden roolia nykyistä enemmän ennakkopäätöstuomioistuimen suuntaan. Valitusluvan myöntämisen perusteita ei kuitenkaan muutettaisi nykyisestä. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta ei siten muodostuisi pelkästään ennakkopäätöstuomioistuinta.

Valituslupasääntelyn laajentamisen on mahdollistanut se, että korkeinta hallinto-oikeutta edeltävää oikeussuojajärjestelmää on vuosikymmenten ajan monin tavoin vahvistettu. Tähän on sisältynyt sekä hallintotuomioistuinorganisaation että menettelysäännösten kehittämistä. Valituslupasääntelyn laajeneminen on osa tätä jatkumoa, niin kuin korkeimman hallinto-oikeuden viime syksynä 100-vuotisjuhlaistunnossaan antamassa julkilausumassakin on selkeästi todettu.

Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota hallintoasioiden muutoksenhakujärjestelmässä tapahtuneeseen kehitykseen.  Valiokunta katsoi, että ehdotetussa valituslupajärjestelmässä on oikeusturvaelementti vahvasti mukana, ja että ehdotetulle valituslupasääntelylle on painavia hallintolainkäytön tehostamiseen ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätösroolin vahvistamiseen liittyviä perusteita.

Valituslupasääntelyyn liittyen perustuslakivaliokunta piti asianmukaisen tuomioistuinmenettelyn kannalta mahdollisena myös uuteen yleislakiin ehdotettua säännöstä hallintopäätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeudesta ylempään tuomioistuimeen silloin, kun ensi aste on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä.

Uutta prosessilakia koskevaan hallituksen esitykseen sisältyy viitisenkymmentä liitelakia, mutta esityksellä on liittymiä myös lainsäädäntöön, joka on tarkoitus valmistella erikseen. Tällaisia ovat esimerkiksi kuntalain valituslupasäännökset ja lastensuojelulain muutoksenhakusäännökset.

Uuden prosessilain voimaantulon ajankohdasta päätetään vasta kun laki vahvistetaan. Kun otetaan huomioon eduskuntakäsittelyn aikataulu ja uuden prosessilain liittymät muuhun lainsäädäntöön, näyttää siltä, että uusi prosessilaki tulisi voimaan 1.1.2020. Koulutusta uudesta laista on tarkoitus järjestää ensi syksynä ennen uuden lain voimaantuloa.

Hyvät kuulijat,

Hallintotuomioistuinprosessimenettelyn lisäksi pyrimme ajantasaistamaan digitalisaation antamien mahdollisuuksien hyödyntämistä hallintomenettelyssä. Erityisesti HAIPA-hanke on merkittävä osa tässä. HAIPA-hankkeessa tuetaan työ- ja toimintatapojen muutosta ja rakennetaan uusia, moderneja toimintatapoja tukeva IT-järjestelmä, joka korvaa jo tiensä päähän tulleen LotusNotes-järjestelmän. Yhtenäinen asian- ja dokumentinhallinta tulee mahdollistamaan hallinto- ja erityistuomioistuimissa toimintojen sähköistämisen ja henkilöstön työn systemaattisen kehittämisen. Järjestelmä vastaa myös kansalaisten tarpeeseen. Kesäkuussa 2018 otettiin käyttöön kansalaisten ja yhteisöjen asiointipalvelu, joka mahdollistaa sen, että kansalaiset ja yhteisöt voivat hoitaa hallinto- ja erityistuomioistuimissa kaiken kirjallisen asioinnin sähköisesti. HAIPA mahdollistaa myös viranomaisten ja tuomioistuinten välisen sähköisen tiedon- ja asiakirjojen siirron. Tämä on merkittävä asia koko valtion- ja kunnallishallinnon osalta, sillä useat muut hallinnonalat ovat jo siirtyneet tai ovat parhaillaan siirtymässä sähköiseen asiankäsittelyyn.

HAIPA-hanke on edennyt suunnitelmien mukaisesti ja tämä vuosi tulee olemaan merkittävä HAIPAn käyttöönoton johdosta.  Rajoitettu käyttöönotto tulee tapahtumaan jo nyt kevään aikana ja laaja, kaikkia hallinto- ja erityistuomioistuimia koskeva käyttöönotto on tarkoitus toteuttaa ensi syksynä.

Siirtymävaihe vanhoista työ- ja toimintatavoista ja järjestelmästä uuteen on aina haastava, mutta muutoksessa on hyvä ajatella kokonaisuutta ja lopputulosta siirtymävaiheen jälkeen. Kuten tiedämme, digitalisaatio ja tekoäly muuttavat maailmaa ympärillämme nopeasti. Digitalisaatiossa on kysymys ennen kaikkea toimintatapojen ja totuttujen työtapojen muuttamisesta, ja hallintotuomioistuimissa on jo otettu käyttöön useita digitaalisia työtapoja. Myös keskustelua tekoälyn roolista tuomioistuimissa käydään parhaillaan. HAIPA tulee tulevaisuudessa olemaan tietovarasto, jonka päälle voidaan rakentaa tekoälyn ominaisuuksia. Tässä vaiheessa olennaista on tiedostaa tekoälyn mahdollisuudet ja riskit. Pidän tärkeänä, että tekoälysovellutusten mahdollisuudet hallintomenettelyn tehostamisessa tullaan hyödyntämään lähivuosina täysimääräisesti. Euroopan neuvosto järjestää korkean tason tekoälykonferenssin Helsingissä nyt 26.-27. helmikuuta. Konferenssissa tullaan keskustelemaan muun muassa tekoälystä ja perusoikeuksista, ja Suomella on hyvä tilaisuus olla tekoälyä ja oikeutta koskevan keskustelun ytimessä.

Hyvät kuulijat,

Yksi seuraavan vaalikauden merkittävistä uudistuksista yhdyskuntasuunnittelun kannalta on maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus. Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä asetus tulivat pääosin voimaan vuoden 2000 alusta. Sen jälkeen lakiin on tehty lukuisia muutoksia ja uusia säännöksiäkin on hyväksytty.

Lain soveltamisalaan kohdistuu paljon kiinnostusta ja lainsäädännön toimivuutta on seurattu tiiviisti sen voimaantulosta alkaen. Vuonna 2014 valmistui kattava arviointi kokonaisuudesta. Kyseisessä arvioinnissa alueidenkäytön suunnittelujärjestelmää pidettiin lähtökohdiltaan toimivana.

Puutteena pidettiin kuitenkin sitä, että suunnittelujärjestelmä tunnistaa kaupunkiseudun huonosti toiminnallisena kokonaisuutena. Menemättä tässä tarkemmin useisiin yksityiskohtaisiin huomioihin lain säännöksistä, todettakoon vain, että arvioinnissa tuotiin esille muun muassa tarve kehittää kaavoitusta strategisempaan suuntaan.

Monia maankäyttö- ja rakennuslain alkuperäisiä̈ tavoitteita voidaan pitää edelleen ajanmukaisina. Tavoitteenahan on esimerkiksi kehittää alueiden käytön suunnittelua, parantaa toimintojen sijoittelua, vähentää ympäristöhaittoja ja säästää luonnonvaroja. Hyviä, pitkäjänteisiä tavoitteita. Kuten kuitenkin usein lainsäädännön kehityksessä pidemmällä aikavälillä käy, lakien rakenne ja selkeys kärsivät ajan myötä tehdyissä yksittäisiin näkökohtiin keskittyneissä osauudistuksissa.

Maankäyttö- ja rakennuslain lisäksi alueidenkäyttöön ja rakentamiseen vaikuttavat luonnollisesti myös monet muut lait. Kokonaisuuteen vaikuttaa myös laajempi kansainvälinen kehitys ja erityisesti EU:n piirissä tapahtuva valmistelu. Esimerkiksi Pariisin ilmastosopimus korostaa ilmastonmuutoksen hillintää alueidenkäytön kehittämisen lähtökohtana. Kokonaisuus on siis erittäin laaja ja siksikin on hyvä, että parlamentaarinen valmistelu maankäyttö- ja rakentamislainsäädännön kokonaisuudistukselle on aloitettu.

Maankäyttö- ja rakennuslain uudistuksessa tulee keskittyä nykyistä vahvemmin arvioimaan sitä, miten maankäyttö ja rakentamisratkaisut ja liikenneratkaisujen suunnittelu saadaan yhteen sovitettua. Pidän maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistusta yhtenä keskeisimmistä ensi vaalikauden aikana toteutettavista lainsäädäntöhankkeista, jolla on konkreettista vaikutusta meidän kaikkien arjessa. Hankkeessa on arvioitava erityisen tarkasti asumisen hintaan vaikuttavien tekijöiden kokonaisuutta ja etsittävä myös keinoja nykyistä avoimempaan valmisteluun sekä kansalaisten osallistumisoikeuksiin. Pidän tärkeänä, että yksityisen maanomistajan aloiteoikeus kaavoituksessa ja omaisuudensuoja tulee riittävästi huomioitua uudistustyössä.

Uskon, että uudistus saadaan toteutettua ensi vaalikaudella ja tämä tullee vaikuttamaan myöhemmin sitten alkuvaiheen juttumäärän lisääntymisenä hallintotuomioistuimissa.

Hyvät kuulijat,

Hallintoprosessin asiakehitys kuvastaa osaltaan myös yhteiskunnan muutosta ja ajankohtaisia tapahtumia. Turvapaikkahakemusten merkittävä lisääntyminen vuonna 2015 on asettanut hallintotuomioistuimet poikkeuksellisten haasteiden eteen. Tähän haasteeseen on kyetty vastaamaan toistaiseksi mielestäni hyvin. Valitusten käsittelyajat ovat edelleen kuitenkin pitkiä, mikä lisää turvapaikanhakijan odotusta epätietoisuudessa. Pidän tärkeänä, että arvioimme edelleen, voisiko näiden asioiden käsittelyä nopeuttaa joko lainsäädäntötoimenpiteillä, henkilöstöresursseilla tai lisäkouluttamisella.

Hyvät kuulijat,

Lopuksi haluan nostaa kysymyksen yleisen tuomioistuinlinjan ja hallintotuomioistuinlinjan kahtiajaosta. Ylimmät tuomioistuimet ovat yhdessä todenneet oikeusministeriölle, että nykyinen kaksilinjainen tuomioistuinjärjestelmä on ollut toimiva. Käytännössä saattaa kuitenkin esiintyä tilanteita, joissa sama oikeuskysymys voi tulla ratkaistavaksi kummallakin lainkäyttölinjalla. Oikeusministeriö onkin tämän vuoden tammikuussa asettanut työryhmän kehittämään korkeimman hallinto-oikeuden ja korkeimman oikeuden yhteistyötä. Työryhmän tehtävänä on selvittää, esiintyykö ja missä tapauksissa tilanteita, joissa korkeimpien oikeuksien yhteinen ratkaisukokoonpano voisi olla tarpeen asiantuntemuksen, oikeusvarmuuden ja ratkaisujen yhdenmukaisuuden turvaamiseksi. Toivon, että tässä työssä saataisiin arvioitua perusteellisesti se, voitaisiinko nykyistä vahvemmasta ylimpien tuomioistuinten yhteistyöstä löytää joitain synergiaetuja.

Hyvät kuulijat,

Hallintotuomioistuimilla on äärimmäisen tärkeä tehtävä julkisen hallinnon vartijana. Pidän tärkeänä, että haastavasta julkisen talouden tilanteesta huolimatta hallintotuomioistuinten resurssit saataisiin pidettyä riittävinä myös jatkossa. Prosessin tehostamista on tarpeen arvioida jatkossakin. Prosessilainsäädännön lisäksi on tarpeen varmasti katsoa myös substanssilakeja, voitaisiinko niiden sääntelyä selkiyttää, jotta oikeudellista tulkintaa vaativia tulkintatilanteita saataisiin kevennettyä.

Lopuksi toivotan kaikille hyvää hallintotuomioistuinpäivää!