Vastaus välikysymykseen hallituksen kuntauudistuksesta

Valtiovarainministeriö 7.3.2012 12.10
Välikysymysvastaus -

Hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen

 

(muutosvarauksin)

Arvoisa puhemies,

Viisi kuukautta sitten hallitus vastasi keskustan välikysymykseen kuntauudistuksesta. Välikysymyksen sisältö oli silloin lähes sama kuin tälläkin kertaa.

Kuntauudistus on edennyt tämän viiden kuukauden aikana siten, että kunnallishallinnon rakennetyöryhmä on saanut valmiiksi oman selvityksensä ja olemme siirtyneet uudistuksen erittäin tärkeään vaiheeseen, eli kuulemaan kuntien näkemyksiä aluekierroksen ja kirjallisten lausuntojen avulla.

Parhaillaan meneillään olevalla aluekierroksella käymme kuntien edustajien kanssa keskustelua heidän alueensa tilanteesta ja tulevaisuudesta, otamme vastaan palautetta kunnallishallinnon rakennetyöryhmän raportista ja kuulemme kuntien ehdotuksia tarvittavista kehittämistoimista.

Jokaiselta kunnalta on pyydetty kuntauudistuksesta myös kirjallista lausuntoa huhtikuun puoliväliin mennessä. Tuossa lausunnossa pyydämme kuntien näkemyksiä paitsi kunta- ja palvelurakenteesta ja sen uudistamisesta, myös evästyksiä loppukeväästä käynnistettävään kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistamiseen sekä kuntalain kokonaisuudistukseen. Lausunnossa olemme kysyneet kuntien arvioita myös meneillään olevaan kuntien tehtävien kartoitukseen, eli kannanottoja siitä, pitäisikö kuntien tehtäväkenttää muuttaa.

Olemme siis parhaillaan hyvin keskeisessä valmistelun vaiheessa, käymässä vuoropuhelua kuntien kanssa. Hallitus tekee omat jatkolinjauksensa vasta lausuntokierroksen jälkeen, analysoituaan palautteen ja työstettyään siitä johtopäätökset.

Arvoisa puhemies

Hallituksen kuntauudistuksen tärkein tavoite on julkisten palveluiden turvaaminen myös tulevaisuudessa, kaikkialla Suomessa. Hallituksen mielestä kuntapohjainen järjestelmä on paras tae palveluiden kustannustehokkaaseen järjestämiseen sekä palveluiden säilymiseen lähellä kuntalaista.

Kuntapohjaisessa mallissa demokraattinen ohjaus ja vastuu toteutuvat myös parhaiten. Siinä valtionosuudet ja verotulot tulevat yhteen kunnan kassaan, ja kuntalaisten valitsema valtuusto päättää kuinka tällä rahoituksella palvelut järjestetään ja aluetta kehitetään.

Peruskuntamallilla on jo vanhastaan vahva kansallinen tuki. Muistamme kaikki, kuinka kunta- ja palvelurakenneuudistusta käynnistettäessä vuonna 2005, aluekierroksella ministeri Manninen esitteli kolmea vaihtoehtoista mallia: aluekuntamallia, terveyspiirimallia ja peruskuntamallia. Näistä vahvimman kannatuksen sai nimenomaan peruskuntamalli, jonka pohjalta Vanhasen I hallitus valmisteli ns. Paras-puitelain. Tätä peruskuntamallin pohjautuvaa jatkumoa edustaa myös nykyisen hallituksen kuntauudistus.

Jotta voisimme jatkaa kuntaperusteisella mallilla, meidän on uudistettava ja vahvistettava kuntarakennetta. Tämän välikysymyksen ensimmäinen allekirjoittaja, edustaja Kiviniemi itsekin totesi kaksi vuotta sitten (14.11.2009) esitellessään hallinto- ja kuntaministerinä kunta- ja palvelurakenneuudistuksen selontekoa eduskunnalle. Te, edustaja Kiviniemi linjasitte tuolloin esittelypuheenvuorossanne, että ”kuntarakenteen kehittämistä on kuitenkin syytä jatkaa. Toteutuneista liitoksista huolimatta kuntarakenne ei vielä ole riittävän yhtenäinen ja kestävä”.

Tästä olemme samaa mieltä. Kunnat ovat eriytymässä huolestuttavasti. Jo tällä hetkellä kuntalaisten maksamassa kunnallisverossa on yli viiden prosenttiyksikön ero asuinpaikasta riippuen. Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän teettämien laskelmien perusteella tuo ero uhkaa nykyrakenteella kasvaa jopa viiteentoista prosenttiyksikköön 2020-luvulle tultaessa. Näin suuret taloudelliset erot heijastuvat vääjäämättä myös asukkaiden palveluihin. Merkkejä eriarvoistumisesta näkyy niin terveyspalveluissa kuin koululaisten oppimistuloksissakin. Tällaista kehitystä emme voi hyväksyä.

Perustuslain mukaisesti julkisen vallan tehtävä on varmistaa kansalaisten yhdenvertaisuus, ja sivistyksellisten ja sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen. Siksi valtiovallan on työskenneltävä yhdessä kuntapäättäjien kanssa palveluiden turvaamiseksi. Hallituksen mielestä yksi tärkeimmistä keinoista tähän ovat riittävän vahvat ja elinvoimaiset kunnat, jotka pystyvät järjestämään asukkaidensa palvelut, kehittämään aluettaan ja sen elinkeinoja, sekä vastaamaan yhdyskuntarakenteen hajautumisen haasteisiin.

Hallituksen arvion mukaan juuri vahvalla peruskunnalla on parhaat edellytykset järjestää lähipalvelut. Sillä on myös hyvät mahdollisuudet saada kelpoisuusvaatimukset täyttävää henkilökuntaa ja huolehtia henkilöstön osaamisesta ja kehittämisestä.

Lähipalveluista kuntalaisille tärkeimpiä ovat päivähoito, perusopetus ja terveyskeskuspalvelut sekä jatkossa ikärakenteen muuttuessa yhä vahvemmin myös vanhusten palvelut.

Vaikka kuntakoko kasvaisi, on selvää että palveluiden on oltava siellä missä ihmisetkin ovat. Suurempi kuntakoko ei merkitse palveluiden keskittymistä kuntakeskuksiin.

Samalla on muistettava, ettei kuntarakenneuudistus yksin riitä ratkaisemaan hyvinvointipalveluihin liittyviä kysymyksiä. Keskeistä on kyetä myös uudistamaan samanaikaisesti palvelujärjestelmiä - ja prosesseja siten, että kustannustehokkuus ja palveluiden laatu pystytään varmistamaan.

Kuntapohjainen palveluiden järjestäminen on myös sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen jatkovalmistelun pohja. Peruspalveluministeri on parhaillaan asettamassa työryhmää, joka tekee oman jatkovalmistelunsa siitä, miten hallitusohjelman mukainen sosiaali- ja terveydenhuollon perus- ja erikoistason palveluiden integraatio toteutetaan kuntien, sote-alueiden ja erityisvastuualueiden kesken. Tämä on luonnollinen jatko kuntarakenneuudistukselle.

Arvoisa puhemies

Kuntauudistuksen keskiössä on kolme suurta kysymystä, joita jokainen tässä salissa joutuu pohtimaan. Ensinnäkin, kuinka hyvinvointiyhteiskuntamme selviytyy 2020-30-luvuista, kuinka kuntaperusteinen järjestelmä selviytyy 2020-30-luvuista ja kuinka suuren talouden taakan olemme jättämässä meitä seuraaville ikäpolville.

Keskustan vetämää Paras-uudistusta perusteltiin aikanaan niillä rakenteellisilla muutoksilla, joita kunnat lähivuosina kohtaavat: Väestön ikääntyminen, henkilöstön eläköityminen ja julkisen talouden paineet olivat keskeisiä perusteluita uudistukselle. Tilanne ei tältä osin ole muuttunut, samat näkymät ovat edelleen edessämme. Tosin julkisen talouden paine kansainvälisen talouskriisin seurauksena on Suomessa vielä paljon suurempi kuin Paras-hankkeen käynnistyessä.

Keskustan peräämät kuntauudistuksen hyötynäkökohdat liittyvät vahvasti juuri kuntaperusteiseen toimintamalliin; se on tehokas ja joustava tapa järjestää palvelut. Kun päätökset tehdään lähellä asukkaita, voidaan alueelliset erityispiirteet ottaa hyvin huomioon.

Julkisen talouden tiukkeneminen, huoltosuhteen heikkeneminen ja palvelutarpeen kasvu koskettaa koko kuntakenttää. Pelkästään väestön ikärakenteen muutos merkitsee julkiselle taloudelle 10 miljardin euron lisäpainetta vuoteen 2030 mennessä. Tästä puolet kohdistuu eläkejärjestelmään ja toinen puoli kuntapalveluihin. Valtiontalouden tilanteen tuntien emme voi laskea kuntatalouden tulevaisuutta sen oletuksen varaan että kuntien valtionosuuksia voitaisiin merkittävästi kasvattaa.

Hyvinvointiyhteiskuntamme on rakennettu aikana, jolloin Suomen väestön huoltosuhde oli historiallisen hyvä. Sataa työikäistä kohden on viime vuosikymmeninä ollut 40-50 lasta tai eläkeikäistä.  Nyt olemme siirtymässä tyystin toisenlaiseen aikaan. Sellaiseen aikaan jota Suomessa ei ole ennen koettu. Seuraavat vuosikymmenet väestön huoltosuhde tulee olemaan historiallisen heikko. Tähän tilanteeseen olemme varautuneet valitettavan huonosti.

Vielä tällä hetkellä meillä ei ole yhtään kuntaa, jossa sataa työikäistä kohti olisi sata asukasta, jotka eivät ole vielä tai enää työiässä (alle 15 v tai yli 65-vuotiaita). Vuonna 2030 näitä kuntia on nykykunnistamme joka kolmas. Näillä alueilla myös lapsi-ikäluokat ovat luonnollisesti pieniä. Jo nyt yli kolmannes kunnistamme on sellaisia, joissa vuosittain syntyvä ikäluokka on alle 50 lasta. Nämä muutokset vaikuttavat kunnan talouteen ja palveluihin.

Maaseutumaisilla, väestöään menettäneillä alueilla korostuukin kehittämistarpeen ohella palveluiden turvaamisen näkökulma: Tarve koota taloutta ja henkilöstövoimavaroja vahvemmaksi palveluiden järjestämisen varmistamiseksi seuraavalle vuosikymmenelle mentäessä.

Kansallisen kilpailukyvyn ja kasvupotentiaalin kannalta kuntarakenneratkaisujen merkitys korostuu kasvilla kaupunkiseuduilla. Näillä alueilla tärkeimmät uudistamisen kohteet liittyvät kasvun hallintaan, elinvoiman vahvistamiseen, yhdyskuntarakenteen eheyttämiseen, kuntien epäterveen kilpailun vähentämiseen ja haitallisen segregoitumisen ehkäisemiseen.

Juuri kasvavilla kaupunkiseuduilla voidaan kansantalouden näkökulmasta saavuttaa kuntien yhdistymisessä kaikkein suurimmat hyödyt, kun maankäytön, asumisen ja liikenteen suunnittelu, sekä niihin nivoutuva palveluverkko, kuten koulut, päiväkodit ja terveysasemat voidaan suunnitella asukkaiden kannalta mahdollisimman toimivasti ja myös taloudellisesti.

Pelkästään kymmenen suurinta kaupunkiseutua käyttävät investointeihin vuositasolla yli kaksi miljardia, joten kyse on varsin merkittävistä summista. Näillä alueilla tiivistävä ja täydentävä rakentaminen olisi kuntatalouden kannalta huomattavasti hajarakentamista edullisempaa. Muutama vuosi sitten ympäristöministeriölle tehdyn tutkimuksen mukaan säästöpotentiaali voisi olla investoinneissa 500-1000 euroa asukasta kohti. Vastaavasti palvelutuotannossa säästöä kertyisi noin 200 euroa asukasta kohden joka vuosi. Nämä vaikutukset siis pelkästään kuntataloudelle. Toimiva yhdyskuntarakenne säästää paitsi ympäristöä, mutta myös vähentää asukkaiden ja yritysten työmatka- ja asiointiliikkumisen vaatimaa aikaa ja kustannuksia. 

Arvoisa puhemies

Kuntien työntekijöistä joka kolmas on eläköitymässä vuoteen 2020 mennessä. Jo sekin edellyttää, että asioita on jatkossa tehtävä uudella tavalla. Kunta- ja palvelurakenteita yhteen kokoamalla kuntien yhdistyessä on mahdollisuus poistaa toiminnoista päällekkäisyyksiä ja kohdentaa vapautuvat voimavarat palveluihin.

Esimerkiksi vuonna 2009 muodostettu uusi Kouvola raportoi purkaneensa päällekkäisyyksiä siten, että yli 40 prosenttia vapautuneista toimisto- ja hallintotehtävistä on voitu jättää täyttämättä jo ensimmäisinä vuosina. Samaan aikaan yhdistyneessä Jyväskylässä puolestaan 60 prosenttia hallinnon vapautuneista vakansseista on voitu jättää täyttämättä ja kohdistaa voimavarat sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin. Hyvin lyhyelläkin aikavälillä tehostumista on voitu siis saavuttaa, vaikka kuntaliitoksissa hyödyt nousevat tutkijoiden mukaan esiin vasta pidemmällä aikavälillä.

Kuntaliitoksessa aina toteutus ratkaisee. Siksi on tärkeää, että jokaisessa kuntien yhdistymisselvityksessä käydään huolellisesti läpi juuri ne kohdat, joissa kyseiset kunnat voisivat saada yhdistymisestä uutta kehittämisvauhtia, taloudellista tehokkuutta ja parantaa mahdollisuuksien järjestää asukkaiden palvelut.

Uuden kunnan käyttöön olisi kyettävä ottamaan kaikkein parhaimmat toimintatavat. Sillä on suuri taloudellinen merkitys; Jos kuntien parhaat käytännöt otettaisiin kaikkialla käyttöön, voitaisiin VATT:in arvion mukaan peruspalvelut toteuttaa noin kymmenen prosenttia nykyistä vähemmillä resursseilla. Tämä siis vain muuttamalla tekemisen tapaa.

Valtionvarainministeriön laskelmien mukaan pienikin parannus kuntatuottavuuteen – 0,25 prosenttia vuosittain - hoitaisi vuosikymmenten mittaan yksin prosentin Suomen julkisen talouden kestävyysvajeesta.

Arvoisa puhemies

Haasteet kuntien tehtävien ja rahoituksen tasapainossa tulevat kasvamaan tämän vuosikymmenen lopulla ja ensi vuosikymmenellä. On välttämätöntä tehdä rivakassa aikataulussa riittävän suuria rakenteellisia uudistuksia, jotta kuntaperusteinen palvelujärjestelmä voi kestää edessä olevat kovat haasteet. Sellainen ratkaisumalli, jolla siirretään tärkeitä tehtäviä pois kunnilta, olisi vain lyhytnäköinen hätäratkaisu. Se ei helpottaisi vaan päinvastoin vaikeuttaisi julkisten palveluiden rahoitusongelmaa, ja lisäksi heikentäisi kuntaperusteisen järjestelmän toimintakykyä.

Hallituksen tavoite on, että kunnat jatkossakin järjestävät asukkaidensa peruspalvelut, mukaan lukien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut, joiden järjestämis- ja rahoitusvastuu hallitusohjelman mukaisesti säilytetään kunnilla.

Hallitusohjelman mukaisesti tehtävien ja velvoitteiden lisäämistä ja laajentamista kunnille rajoitetaan. Mikäli niitä annetaan, hallitus on sitoutunut osoittamaan kunnille valtion rahoitusosuutena yli puolet todellisista kustannuksista. Tehtävien siirrot kuntien ja valtion välillä toteutetaan kustannusneutraalisti. Hallitusohjelman mukaisesti arvioimme myös mahdollisuudet vähentää kuntien velvoitteita. Tähän liittyen valtiovarainministeriö asetti loppusyksystä kuntien tehtävien arviointi -työryhmän.

Kuntalain kokonaisuudistus, rahoitus- ja valtionosuuslainsäädännön uudistus ja uusi sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislaki ovat yhdessä kuntauudistuksen rakennelain kanssa niitä tärkeitä lakiuudistuksia, joiden avulla hallitus ja eduskunta voivat merkittävästi vaikuttaa siihen, kuinka hyvin kuntien tehtävien ja rahoituksen tasapaino pystytään säilyttämään siirryttäessä tämän vuosikymmenen lopulle ja ensi vuosikymmenelle.

Arvoisa puhemies

Kuntauudistuksen keskeinen tavoite on vahvistaa kuntien itsehallintoa ja lähidemokratiaa. Hallitus haluaa, että perustuslain mukainen kansanvaltaisuusperiaate toteutuu myös käytännössä. Viime vuosien kehitys, jossa kunta- ja palvelurakenteet ovat eriytyneet toisistaan, on heikentänyt tätä kansanvaltaisuuden periaatetta. Ylin päätösvalta kuuluu vaaleilla valitulle valtuustolle. Kuinka tämä toteutuu, jos kunta on joutunut siirtämään pääosan palveluistaan ylikunnallisille organisaatiolle?

Itsehallinnon periaatteisiin kuuluu riittävä taloudellinen liikkumavara. Osalla kunnista se on huolestuttavasti heikentynyt. Kuntarajat eivät yksin takaa itsehallintoa - elinvoimaisuus takaa.

Kunnan asukkaiden tulee tietää, mikä taho toiminnan sisällöstä vastaa ja missä päätökset tehdään. Valitettavasti näin ei usein käytännössä ole. Tuore Siv Sandbergin tutkimus osoittaa, että myös kuntien luottamushenkilöt kokevat vaikuttamisen kuntien yhteistyönä hoidettaviin asioihin vaikeaksi. Vain 11 % vastaajista koki voivansa vaikuttaa kuntayhtymien palvelutuotantoon ja vain 19 % vastaajista koki pystyvänsä vaikuttamaan seutukunnallisiin asioihin.

Kuntalain uudistamisessa tärkeä painopiste tulee olemaan lähidemokratian vahvistamisessa ja asukkaiden osallistumismahdollisuuksien varmistamisessa. On selvää, että suuremmat kunnat edellyttävät myös uudenlaisia mahdollisuuksia lähidemokratian toteuttamiseksi.

Mahdollisia keinoja ovat esimerkiksi kunnanosahallinnon järjestäminen ja aluelautakuntamallit. Edustuksellisen demokratian lisäksi on kehitettävä myös asukkaiden suoran osallistumisen keinoja kuten kyselyjä, palautteita, aloitteita, asukasraateja ja erilaista projektitoimintaa. Näin voidaan vahvistaa kuntalaisuutta sekä luottamusta päätöksentekoon.

Arvoisa puhemies

Suomi on vaativien uudistusten edessä seuraavina vuosina. Ei ole mitään syytä asettaa kuntalaisia, kuntia tai valtiota vastakkain. Meillä kaikilla on yhteinen huoli hyvinvointiyhteiskunnasta.

Meidän on kyettävä uudistamaan niin rakenteita kuin tekemisen tapojakin. Emme voi laittaa päätä pensaaseen, vaan valtio ja kunnat joutuvat yhdessä kantamaan vastuun hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuudesta ja sitä tukevien keskeisten rakenteiden uudistamisesta. Viime kädessä valtio joutuu vastaamaan hyvinvointipalvelujen rahoituksesta ja julkisen talouden kestävyydestä.

Hallitus tarvitsee kuntia kumppaneikseen kuntauudistuksen valmistelussa ja toteuttamisessa. Kuntien yhdistymisen suunnittelu ja toteutus on aina vaativa työ, joka edellyttää vahvaa sitoutumista, keskinäistä luottamusta ja tiivistä yhteistyötä niin päättäjiltä kuin koko kunnan henkilöstöltä.

Kuntia ei saa tässä prosessissa jättää yksin, sillä ne tarvitsevat tarpeellisten uudistusten toteuttamiseen tukea. Valtion kunnille tarjoaman muutostuen valmistelu on parhaillaan käynnissä.

Kuntarakenteesta puhuttaessa on syytä muistaa, että vahvempien kuntien muodostamista selvittänyt virkamiestyöryhmä ei esittänyt uutta kuntakarttaa, vaan perusteellisen analyysin pohjalta kuntajakoselvitysalueita. Eli alueita joilla kannattaisi selvittää, saataisiinko alueelle nykyistä vahvemmat ja elinvoimaisemmat kunnat kuntarakennetta uudistamalla.

Vasta tarkemman selvityksen kautta, jossa niin alueen asukkaat, päättäjät kuin kunnan henkilöstökin ovat mukana, voidaan saada riittävä selvyys siitä, miten uusi kunta toimisi, miten sen palvelut ja hallinto järjestettäisiin ja olisiko siitä hyötyä.

Vasta tällaisen perusteellisen paikallisen selvityksen pohjalta asukkaat voivat muodostaa kantansa ja valtuutetut tehdä päätöksen omassa valtuustossaan mahdollisesta kuntien yhdistymisestä.

Arvoisa puhemies

Kuntauudistusta tehdään yhdessä kuntien kanssa, kuntia ja kuntalaisia kuullen. Nyt on rohjettava katsoa eteenpäin, kohdistettava katseet tästä keväästä ja ensi syksyn kuntavaaleista eteenpäin kahden vuosikymmenen päähän.

Kuntauudistusta tehdään, jotta hyvinvointiyhteiskunta olisi totta myös tulevaisuudessa!

Henna Virkkunen