Statsminister Juha Sipilä
Statsministerns upplysning om beredningen av lagstiftningen

Statsrådets kommunikationsavdelning 21.2.2017 14.15
Statsministerns upplysning

(med reservation för ändringar)

Ärade talman, bästa ledamöter!

Lagen reglerar människors beteende, skapar rättigheter och skyldigheter.

Beredningen av lagstiftningen är utöver utarbetandet av propositionen om statsbudgeten statsrådets viktigaste och mest centrala uppgift. Varje ministerium svarar inom sitt ansvarsområde för beredningen av de ärenden som hör till statsrådet. Regeringen ansvarar gemensamt för sin verksamhet inför riksdagen.

Till de centrala principerna för god lagberedning hör att lagberedningen ska basera sig på tillförlitlig och riktig information. Lagberedningen ska vara öppen och ske i dialog och samverkan. Medborgare, sakkunniga och olika slags organisationer ska höras. Yrkeskunniga tjänstemän svarar för lagberedningsarbetet under rättidig politisk styrning av statsrådet. Ett lagberedningsprojekt verkställs på det sätt som ärendets natur kräver, antingen som tjänstemannaarbete eller i ett beredningsorgan som tillsätts särskilt.

Lagförslagen bereds i enlighet med kraven i grundlagen. Det finländska samhällets grundläggande värderingar framgår av grundlagen. De är oavhängiga av ekonomiska eller politiska konjunkturer. Regeringen respekterar grundlagen i all sin verksamhet. Regleringen ska även uppfylla internationella förpliktelser och de krav som följer av Europeiska unionens rätt.

Årtionden av erfarenhet har lett till att det uppstått en egen processmodell för lagberedning med inledande, grundläggande och fortsatt beredning. Denna process möjliggör att beredningen grundar sig på de principer för god lagberedning som nämndes tidigare.

Ärade talman!

En högklassig och god lagstiftning är regeringens och riksdagens gemensamma mål. Det bör noteras att det under alla valperioder har ansetts finnas behov av att förbättra lagberedningen oavsett regeringens sammansättning. Man ser olika brister i beredningen beroende på tid och plats och beroende på vem som framför kritiken.

Sällan är det någon som tar fasta på själva lagskrivandet. I samband med detta finns det skäl att komma ihåg att man inte kan studera vid någon läroanstalt för att bli lagberedare. Lagberedare blir man genom att arbeta med lagberedning. Statsrådet måste självt se till att lagberedarna är kompetenta och yrkeskunniga. Regeringen drog vid sin strategisession i januari upp riktlinjer om att ministerierna ska se till att alla tjänstemän som arbetar med lagberedning har gått eller går åtminstone en grundkurs i lagberedning.

De yrkesmässiga krav som ställs på lagberedningen har ökat hela tiden. Ett lagförslag ska anpassas till den nationella rättsordningen med iakttagande av dess systematik och grundläggande principer. Ett lagförslag ska uppfylla de krav som ställs av tre rättsordningar: de krav som föranleds av den nationella rättsordningen (inbegripet grundlagen), av Europeiska unionens rätt och av de internationella förpliktelser som binder Finland.

Samtidigt har antalet ärenden som bereds ökat och beredarnas uppgifter blivit mångsidigare. De tjänstemän som arbetar med lagberedning svarar vanligen också för andra uppgifter, såsom för beredningen av EU-lagstiftning. De förhandlar i rådets arbetsgrupper om lagstiftning som är under beredning och svarar för beredningen av statsrådets ståndpunkt och utarbetandet av de skrivelser som krävs för riksdagen.

Iakttagandet av principerna för god lagberedning börjar i ministeriets ledning. Ledningen ska se till att lagberedningsarbetet bedrivs planenligt och organiserat med de personalresurser som behövs för det. Det ankommer på ministeriernas ledning att skapa förutsättningar för ett högklassigt lagberedningsarbete.

Ärade talman!

Kritik som riktas mot lagberedningens kvalitet måste tas på allvar. I december i fjol diskuterades beaktandet av grundlagen och justitiekanslerns roll.

Detta är inte en fråga som kan separeras från det praktiska lagberedningsarbetet. Att de lagförslag som lämnas är grundlagsenliga är en väsentlig och fast del av lagberedningen i alla dess faser. De krav grundlagen ställer ska beaktas vid planeringen av ett lagberedningsprojekt, vid bedömningen av olika lagstiftningsalternativ och vid övervägandet av detaljer i regleringen. Även grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid behovet av en omsorgsfull bedömning av grundlagsenligheten när det gäller lagförslag och bland annat planen för de offentliga finanserna.

Tolkningen av grundlagen görs i sista hand av riksdagens grundlagsutskott. I de lagberedningsfaser som föregår denna fas kan man endast försöka förutse grundlagsutskottets ställningstaganden om tolkningen. Man iakttar då normala lagtolkningsprinciper och utreder bl.a. grundlagsutskottets tidigare praxis som kan antas ha betydelse för bedömningen av det aktuella lagförslagets grundlagsenlighet. När frågan eller konstellationen är ny är det inte alltid lätt att förutse tolkningen. I tolkningen av grundlagen är det sällan fråga om en bedömning av en enda grundläggande fri- och rättighet, utan om en avvägning mellan flera grundläggande fri- och rättigheter. I den allmänna debatten försvinner denna nyansrikedom beklagligt ofta och frågan diskuteras i svartvita termer. Jag hoppas att man också i den allmänna debatten kan ägna större uppmärksamhet åt denna avvägning mellan och analys av de grundläggande fri- och rättigheterna.

Det är bra att hålla i minnet att bestämmelserna i grundlagen förutsätter tolkning. Det är inte ovanligt att grundlagsexperter är oense om ett lagförslags grundlagsenlighet. Grundlagsutskottet kan när samhället och förhållandena förändras också precisera och specificera sina tidigare tolkningar, och detta kan vanligen göras endast i samband med bedömningen av regeringspropositioner. Om regeringen strävar efter att delta i utvecklandet av tolkningen, ska detta ske öppet, utifrån en grundlig beredning och med starka och faktabaserade motiveringar.

Grundlagsexperterna är ett viktigt stöd för ministerierna i bedömningen av grundlagsenligheten och för grundlagsutskottet i tolkningen av grundlagsenligheten. Slutresultatet blir mest välbalanserat om vi alla värdesätter varandras roller och uppgifter.

Grundlagsutskottet är den högsta auktoriteten när det gäller tolkningen av grundlagen. Vi respekterar utskottets beslut.

I vissa inlägg har det framhållits att övervakningen av lagarnas grundlagsenlighet borde överföras från grundlagsutskottet till en ny författningsdomstol. Det är svårt att se hur detta skulle förbättra lagberedningen. När var och en agerar i enlighet med sin roll i lagberedningsprocessen, behövs det inga ytterligare strukturer eller organisatoriska ändringar för att effektivisera övervakningen av lagförslagens grundlagsenlighet. Det är bättre att dessa frågor bedöms i förväg. Om en bestämmelse i en lag ogiltigförklaras i efterskott leder det till mångahanda problem.

Ärade talman!

Regeringen har kritiserats för att ha förbigått justitiekanslern i sin lagberedning. Detta stämmer inte.

Jag diskuterade med justitiekanslern i början av januari och vi har en samstämmig syn på situationen. Också justitiekanslern själv konstaterade förra veckan här under riksdagsdebatten att problemen, bristerna och korrigeringsförslagen när det gäller propositionernas grundlagsenlighet har varit ungefär på samma nivå under den tid som han arbetat vid justitiekanslersämbetet.

När ett utkast till lag inom ramen för lagberedningsprocessen har nått remissfasen, hör man ofta även justitiekanslersämbetet om lagförslaget. Justitiekanslern har då möjlighet att ge sitt utlåtande om förslaget. I praktiken konsulterar föredragandena och medlemmarna av statsrådet ofta justitiekanslern i olika faser av beredningen, framför allt i frågor som gäller lagförslagets grundlagsenlighet. Detta samarbete och stöd har ansetts vara fungerande och synnerligen värdefullt. Det finns all orsak att fortsätta med och vidareutveckla detta system. Det finns också orsak att överväga möjligheterna att stärka justitiekanslerns roll när det gäller att stödja lagberedningen.

Alla regeringspropositioner granskas av justitiekanslersämbetet innan de lämnas till riksdagen. Justitiekanslersämbetet granskar i slutfasen bland annat att man i regeringspropositionen tar fasta på de relevanta grundlagsfrågorna, redogör för grundlagsutskottets tolkningspraxis i de frågorna och tydligt lyfter fram eventuella oklara grundlagspunkter. Särskild uppmärksamhet ägnas åt de kritiska ställena i fråga om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Syftet med detta förfarande är att säkerställa att de ministrar som deltar i statsrådets allmänna sammanträde är medvetna om att propositionens grundlagsenlighet eventuellt kan tolkas på olika sätt. Justitiekanslern kan kalla beredaren till det allmänna sammanträdet så att denne kan motivera sin ståndpunkt, om det anses behövligt. Denna möjlighet har tillgripits ytterst sällan.

Justitiekanslern är närvarande vid statsrådets sammanträden. Jag har uppmuntrat justitiekanslern att göra mig uppmärksam på problempunkter och jag har ett antal gånger också själv frågat om justitiekanslern har synpunkter på det ärende som behandlas.

Ärade talman,

Den nuvarande regeringen har under sitt mandat sedan maj 2015 hittills lämnat drygt 400 regeringspropositioner. Av dem har tre återtagits, och ca 380 svar av riksdagen har hittills godkänts. Antalet återtagna propositioner är alltså mindre än i motsvarande skede under förra valperioden. Lagberedningsarbetet i statsrådet och i riksdagen fortsätter hela tiden och siffrorna förändras. Det strategiska regeringsprogrammet är nytt. Målen är klara och vi strävar efter dem på bästa möjliga sätt. 

Regeringen har åstadkommit mycket när det gäller det allmänna utvecklandet av lagberedningen, och för tillfället pågår ett flertal åtgärder för att förbättra lagberedningen ytterligare.

Inrättandet av rådet för bedömning av lagstiftningen i fjol var ett viktigt steg på vägen när det gäller att säkerställa lagstiftningens kvalitet. En parlamentarisk arbetsgrupp rekommenderade under förra regeringsperioden enhälligt att rådet skulle inrättas – och regeringen har nu verkställt detta. Rådet lämnar ett värdefullt bidrag när det gäller att förbättra sakinnehållet i och kvaliteten på regeringens propositioner. Rådet har i sin verksamhet hittills gett värdefulla synpunkter, pekat på brister och föreslagit korrigerande åtgärder. Arbetet har enligt vår bedömning börjat bra, men det är viktigt att vi fortsätter att utveckla ministeriernas och rådets gemensamma processer och tidtabeller så att slutresultatet ytterligare kan förbättras. Rådets synpunkter beaktas i lagberedningen.

Det pågår också andra åtgärder som syftar till att höja kvaliteten på lagberedningen. Genom att förbättra planmässigheten och framsynen siktar vi på att den lagstiftningsplan över regeringens propositioner som utarbetas inför varje riksdagssession ska förverkligas så exakt som möjligt. Också anvisningarna om utarbetande av regeringspropositioner omarbetas och det ordnas utbildning och handledning både när det gäller lagberedning generellt sett och på olika delområden, t.ex. i frågor som gäller de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna.

Ärade talman!

En stark rättsstat hör till de viktigaste styrkorna i det hundraåriga Finland. Rättsstaten behöver som stöttepelare en öppen och konstruktiv dialog som baserar sig på fakta och som stärker det ömsesidiga förtroendet i samhället. Det är regeringens och riksdagens gemensamma uppgift och ansvar att se till att finländarna kan lita på de lagar som reglerar vårt samhälle och på lagligheten i sig.

För att vi ska kunna säkerställa en högklassig lagstiftning krävs det att vi – regeringen och riksdagen – samarbetar. I en värld som är stadd i snabb förändring ökar lagstiftningens krav konstant. Ett förslag att överväga: hur vore det om riksdagsledamöterna och ministrarna i början av varje valperiod deltog i en skräddarsydd kurs i lagberedning? Vi måste förnya oss för att kunna bry oss om varandra bättre, stärka vår säkerhet, skapa fler arbetsplatser och ha ett gott kunnande. Respekt för grundlagen och för de grundläggande fri- och rättigheter som tryggas i den är utgångspunkten för allt vårt arbete.