Kaijus Ervastin kolumni
Vaikutusten arviointi ja niistä informoiminen valtioneuvoston U-kirjeissä

Valtioneuvoston viestintäosasto 19.8.2019 14.55
Kolumni

Valtioneuvoston ja eduskunnan yhteistoiminta

Euroopan unionin sääntely vaikuttaa voimakkaasti Suomeen. Helsingin yliopiston kriminologian ja oikeuspolitiikan instituutin tutkimusten mukaan noin puolella lainsäädäntöhankkeista on EU-kytkentä. Lakien valmistelu kytkeytyy siis aiempaa enemmän EU-hankkeisiin ja suuri osa uudesta lainsäädännöstä valmistellaan Brysselissä. Tämä voi tuoda haasteita hyvien lainvalmisteluperiaatteiden noudattamiselle.

Valtioneuvoston pitää perustuslain mukaan antaa eduskunnalle tiedoksi ehdotukset EU-säädöksiksi. Kun komissio antaa säädösehdotuksen, valtioneuvosto antaa tavallisesti eduskunnalle U – kirjelmän. Kirjelmät joudutaan tekemään nopeasti, muutamassa viikossa komission ehdotuksen jälkeen. Niitä annetaan vuosittain noin viidestäkymmenestä vähän yli sataan. Tätä valtioneuvoston ja eduskunnan yhteistoimintaa EU-säädöshankkeissa on pidetty yleisesti varsin onnistuneena.

Lainsäädännön arviointineuvoston sihteeristössä käytiin läpi kaikki vuoden 2018 U-kirjelmät joita oli kaikkiaan 108. Niiden avulla voidaan luoda yleiskuva siitä, miten ehdotetun sääntelyn vaikutuksia esitetään eduskunnalle, kun ehdotuksen käsittely alkaa EU:ssa. Tässä yhteydessä ei ole tarkasteltu jatkokirjeitä (UJ) eikä hallituksen esityksiä, joilla EU-sääntelyä on implementoitu. Tarkastelu ei siis anna kattavaa tietoa vaikutusten arvioinnista EU-lainvalmistelussa.

U-kirjelmissä kuvataan tyypillisesti sääntelyn taustaa, ehdotuksen sisältöä, oikeusperustaa sekä suhdetta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteeseen, ehdotuksen vaikutuksia, suhdetta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin, asian käsittelyä sekä valtioneuvoston kantaa. Sisältö ja esittämisjärjestys kuitenkin vaihtelevat U-kirjeissä. U-kirjeiden rakenteesta ei ole samanlaisia ohjeita kuin hallituksen esitysten rakenteesta. Ei ole myöskään erityistä ohjetta, jonka mukaan valmisteilla olevan ehdotuksen vaikutuksia pitäisi esitellä eduskunnalle. Olisikin syytä miettiä, pitäisikö U-kirjeiden rakenteesta ja vaikutusten arvioinnista antaa oma ohjeistuksensa.

Ehdotuksen tavoitteet ja vaikutusten arviointi

Rationaaliseen päätöksentekoon säädöshankkeissa kuuluu, että päätöksentekijälle kerrotaan, mikä on säädeltävän asian nykytila, mitä sääntelyllä tavoitellaan, millä keinoilla tavoitteisiin pyritään ja miten säädösten oletetaan vaikuttavan yhteiskunnassa.

U-kirjelmissä kuvataan yleensä ehdotetun sääntelyn taustaa.  Taustan esittely rajoittuu kuitenkin vahvasti kuvauksiin, kuinka asiaa on käsitelty EU:ssa ja miten valmistelu on edennyt. Sen sijaan säädeltävää yhteiskunnallista ilmiötä tai ongelmaa tai sen laajuutta Suomen näkökulmasta ei juuri kuvata esityksissä.

Noin kolmasosassa U-kirjelmistä ei ollut lainkaan erillistä tavoitejaksoa. Tavoitteita ei siis esitellä systemaattisesti omana jaksonaan kirjelmissä. Monissa tapauksissa tavoitteiden esittely oli myös hyvin niukkaa. Tätä voi pitää eduskunnan tiedonsaannin ja päätöksenteon kannalta ongelmallisena.

Valtaosassa U-kirjelmistä (80 %) on arvioitu ehdotetun sääntelyn vaikutuksia kotimaiseen lainsäädäntöön. Joissain tapauksissa vaikutuksia kotimaiseen lainsäädäntöön ei juuri ole, jos kyse on esimerkiksi EU-asetuksesta, jotka ovat voimassa olevaa oikeutta ilman erillisiä kotimaisia lainsäädäntötoimenpiteitäkin. Tosinaan taas kyse on teknisestä uudistuksesta, jonka vaikutukset voivat olla vähäisiä.

Yli 90 prosentissa U-kirjelmistä on arvioitu jollain tavoin ehdotettavan sääntelyn taloudellisia vaikutuksia. Pääosin vaikutusarviot kohdistuvat valtiontaloudellisiin vaikutuksiin ja yritysvaikutuksiin. Sen sijaan kotitalouksien näkökulmasta vaikutuksia ei juuri arvioida. Viranomaisvaikutuksia on arvioitu hieman alle puolessa kirjelmistä ja ympäristövaikutuksia noin kahdessa kolmasosassa. Noin puolessa U-kirjelmistä on esitelty komission vaikutusarviota, jossa hankkeen vaikutuksia arvioidaan yleensä koko EU:n laajuisesti.

Vaikutuksia tavallisten ihmisen elämään eli sukupuolivaikutuksia, sosiaali- ja terveysvaikutuksia, vaikutuksia työelämään ja työllisyyteen, turvallisuuteen, lapsiin ja nuoriin tai vaikutuksia ihmisoikeusien kannalta arvioidaan kirjelmissä vain harvoin.  Varsin usein kotimaisten vaikutusten esittelyssä keskitytään valtiolle tai yrityksille aiheututuviin sivuvaikutuksiin ja itse päävaikutus jää kuvaamatta. Sääntely koskee esimerkiksi ympäristöä, mutta vaikutukset ympäristöön jäävät arvioimatta tai luodaan terrorismin vastaista lainsäädäntöä ilman, että kerrotaan vaikutuksista turvallisuuteen ja rikollisuuteen.

Johtopäätöksiä

Vaikuttaa siltä, ettei U-kirjelmien rakenne ja se, mitä asioita missäkin jaksossa nostetaan esiin, ole aina yhdenmukaista ja selkeää.  Nykyisessä rakenteessa ei ole esimerkiksi luontevaa jaksoa olemassa olevan kotimaisen tilanteen kuvaukselle.  Taustaa kuvaavassa jaksossa saatetaan lyhyesti viitata jonkin yhteiskunnalliseen kehityskulkuun Euroopassa, mutta kuvaukset ovat hyvin viitteellisiä. Yleensä U-kirjelmien alkujaksoissa ei myöskään tuoda millään tavoin Suomen tilannetta esille, vaan keskitytään kuvaamaan EU-sääntelyä ja sen taustoja.  Yllättävän monesta U-kirjelmästä puuttuu myös tavoitteita kuvaava jakso.

Yleensä kirjelmissä esitellään lainsäädännöllisiä vaikutuksia sekä vaikutuksia valtiontalouteen. Arviot vaikutuksista on usein esitelty melko yleisellä tasolla, eikä niissä päästä kovin konkreettisiin vaikutuksiin eri yhteiskunnan toimijoiden näkökulmasta. Vaikuttaa, että erityisesti rikollisuuden torjuntaa koskevissa uudistuksissa ei juuri esitellä rikollisuuden nykytilaa eikä myöskään arvioida valittujen keinojen vaikutuksia enempää turvallisuuteen ja rikollisuuteen kuin ihmisten elämäänkään.

Lukijan on vaikea hahmottaa, minkälaiseen yhteiskunnalliseen ongelmaan sääntelyllä on tarkoitus puuttua, jos yhteiskunnallinen nykytilan kuvaus puuttuu, eikä tavoitteitakaan ole juuri selostettu. U-kirjelmät keskittyvät hyvin voimakkaasti ehdotetun EU-sääntelyn sisällön ja siihen liittyvän valmistelun kuvaukseen ja niistä puuttuu tavoite – keino – vaikutus – ketjun korostaminen. Tavoitteet, keinot ja vaikutukset eivät siis muodosta U-kirjelmissä aina yhtenäistä ja koherenttia kokonaisuutta.

Kokonaisuudessaan U-kirjelmien valossa näyttää siltä, ettei vaikutuksia ei ole arvioitu tai ainakaan esitelty EU- lainvalmisteluhankkeissa riittävän monipuolisesti ja laajasti yhteiskunnallisesta näkökulmasta Suomen kannalta. Vaikutusarviot keskittyvät ensisijaisesti lainsäädäntömuutoksiin ja mahdollisiin julkistaloudellisiin vaikutuksiin sekä viranomaisvaikutuksiin.  Hankkeet esitetään U-kirjelmissä usein hyvin teknisesti korostaen valmistelun eri vaiheita. Tällöin uudistuksen pääsanoma eli ongelma, johon pyritään vaikuttamaan, valitut keinot sekä vaikutukset ja niiden keskinäinen dynamiikka jäävät sivuosaan. Eduskunnan päätöksenteon kannalta voidaan pitää ongelmana, jollei ole selkeää kuvaa, millainen on sääntelyn kohteena oleva ilmiö tai ongelma, miten tilannetta halutaan muuttaa ja miten suunniteltu sääntely vaikuttaa tilanteeseen.