Ylijohtaja Jani Pitkäniemi:
Sote-uudistus käynnisti kuntauudistuksen – nyt tarvitaan selkeä suunta

Sote-uudistus vaikuttaa kuntiin monin tavoin: tulorakenteet muuttuvat, menopuolen sopeutusvara pienenee, tarve investointien riskienhallintaan korostuu ja konserninäkökulman merkitys lisääntyy. Väestön ikääntymisen aiheuttamat kustannuspaineet poistuvat kunnilta, mutta ikääntyminen nakertaa jatkossakin veropohjaa.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä pelastustoimen siirto hyvinvointialueille on lähtölaukaus kuntauudistukselle. Kunta tulee asemoida uudelleen. Samalla pitkään jatkunut kuntien eriytyminen asettaa haasteita alueelliselle kasvupotentiaalille, peruspalvelujen järjestämiselle yhdenvertaisesti koko maassa sekä viime kädessä julkisten palvelujen rahoitukselle.

Viime vuosien mittavat koronatuet ovat kätkeneet tilapäisesti sisäänsä sen, että useat kunnat ovat taloudelliselta riskinkantokyvyltään heikkoja – myös sellaiset, joiden pitäisi olla oman alueensa kasvun vetureita.

Valtiovarainministeriön tuore virkamiespuheenvuoro peräänkuuluttaa kuntien vahvistamista. Palvelujen yhdenvertaisuuden turvaamisen sekä paikallisen ja alueellisen elinvoiman ja osallisuuden luomisen näkökulmasta kunta ei voi olla vain ”selviytymässä” vaan on löydyttävä kykyä ja resursseja kehittää toimintaa.

Kun otetaan huomioon julkisen talouden lähivuosien vakauttamistarve ja talouden vaimeat kasvunäkymät, kuntien vahvistaminen ei kuitenkaan voi tapahtua valtion rahoitusta lisäämällä. On kyettävä puuttumaan toimintatapoihin, järjestämisen rakenteisiin ja kohdistamaan rahoitusta nykyistä vaikuttavammin.

Kuntien vahvistaminen edellyttää kansalliselta kuntapolitiikalta selkeää suuntaa ja yli vaalikausien ulottuvaa pitkäjänteistä eri politiikkasektoreiden kuntia koskevan kehittämisen yhteensovittamista.

Lisäsääntelyyn on suhtauduttava pidättyvästi 

Kaikilla kunnilla ei ole enää riittäviä edellytyksiä ottaa vastaan uusia tehtäviä tai velvoitteita. Niiden lisäämiseen tulisikin suhtautua pidättyväisesti. Talouden lisäksi henkilöstön saatavuus vaikeuttaa kuntien tehtävien lisäämistä. 

Mikäli kuntien tehtäviä ja velvoitteita halutaan kuitenkin lisätä tai laajentaa, tehtävämuutoksen aiheuttamien taloudellisten vaikutusten lisäksi olisi arvioitava laajasti myös toiminnalliset vaikutukset. Erikseen olisi arvioitava myös sitä, onko tehtävän järjestämisvastuu tarkoituksenmukaista antaa kaikille vai ainoastaan osalle kunnista tai onko tehtävän järjestämiselle tarkoituksenmukaista asettaa muita erityisiä vaatimuksia. 

Kunnat ovat jo pitkään toivoneet lainsäädäntöön vapausasteita, jotta ne voisivat tehdä eri olosuhteet huomioiden vaikuttavampia ratkaisuja. Ministeriöt puolestaan vaikuttavat näkevän, että tiukempi sääntely varmistaa resursseiltaan heikkojen kuntien ”riittävän suoriutumisen” ja näin kansalaisten yhdenvertaisuuden turvaamisen. Sääntelyn keventämisellä ja kuntien kapasiteetilla näyttäisi olevan hankala kohtalonyhteys.

Valtionosuusuudistus tarvitaan, mutta se ei yksin riitä

Sote-uudistuksen ja TE-palvelujen siirron toteuduttua kuntien valtionosuusjärjestelmä on perusteltua remontoida vastaamaan paremmin kuntien uutta toimintaympäristöä. Tämä ei kuitenkaan ole yksinkertaista:

• Sote-uudistuksen myötä kolmasosaan supistuvalla rahamäärällä on vaikea toteuttaa kaikki järjestelmään liitetyt muutostoiveet.
• Sote-uudistuksen yhteydessä järjestelmään luotujen suurten tasauselementtien sulauttaminen muuhun järjestelmään vaatii suunnitelmallisuutta.
• Kuntien eriytymiskehitys haastaa valtionosuusjärjestelmää: mitä vahvemmin järjestelmä perustuu kuntien välisten erojen tasaamiseen, sitä vaikeampaa on samanaikaisesti huomioida kuntien toimintaympäristössä tapahtuvia uusia muutoksia tai ylläpitää ja kehittää järjestelmän kannustavuuselementtejä.
• Valtionosuusuudistukset on yleensä toteutettu kunta-valtio suhteessa kustannusneutraalisti, jolloin käytännössä puolet kunnista ovat ”voittajia” ja puolet ”häviäjiä”.

Valtionosuusjärjestelmän uudistus tulisi toteuttaa vasta, kun on tunnistettu kuntien uudesta toimintaympäristöstä nousevat uudistamistarpeet. Uudistamisessa olisi kiinnitettävä huomiota myös verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen sekä kuntien koko tulopohjan ja menojen muodostamaan kokonaisuuteen. Ensi vaiheessa muutostarpeita tulee kartoittaa erilaisten taustaselvitysten ja -tutkimusten muodossa.

Eriytymisen hallinta edellyttää järjestämiseen uutta ajattelua

Kuntapolitiikassa on pitkään ollut vallalla niin sanottu yhtenäiskunta-ajatus, jossa kaikkia kuntia on kohdeltu samalla tavalla riippumatta kuntien välisistä olosuhde-eroista tai yksittäisten kuntien taloudellisesta kantokyvystä ja jossa pyrkimyksenä on ollut korostuneesti kuntien välisten erojen tasaaminen. 

Kuntien eriytymiskehitys, työvoiman saatavuusongelmat ja rahoitusmallin kehittämiseen liittyvät rajoitteet kyseenalaistavat mahdollisuuden jatkaa yhtenäiskuntamalliin pohjautuvalla ajattelulla. Lähtökohdaksi olisi otettava asteittain räätälöidympi kuntapolitiikka. Hyvinvointialueuudistuksen perään ei myöskään kannata lähteä hakemaan valtakunnallisia kokonaisrakenneratkaisuja.

Eriytymisen pohjalle luotava kuntapolitiikka voisi tarkoittaa esimerkiksi kokeiluja tehtävien eriyttämisestä sekä uudenlaisia ratkaisuja kuntien ja hyvinvointialueiden tehtävänjakoon alueellisesti tai laajemmin. Samalla huolehdittaisiin siitä, että asukkaat saavat palvelunsa riippumatta järjestämisen tavoista. Tehtävien eriyttäminen voisi olla tarkoituksenmukainen tapa edetä myös suurten kaupunkien erityisroolin tunnistamisessa ja kehittämisessä. 

Nyt tarvitaan kuitenkin konkreettisia ehdotuksia, jotta eteneminen voisi olla vaikuttavaa. 

Jani Pitkäniemi
ylijohtaja