Ylijohtaja, osastopäällikkö Mikko Spolander:
Huomioita julkisen talouden tilastoista ja tunnuslukujen laskennasta

Sosiaalipolitiikan professori Heikki Hiilamo esitti kolumnissaan (YLE 23.10.2024) näkemyksiä ja tulkintoja siitä, miten ja mistä syistä julkista taloutta kuvaavien tilastojen ja tunnuslukujen laskentatapoja on viime vuosina muutettu. Tarkastelen tässä kolumnissa lyhyesti laskentatapoja ja niiden taustalla olevia syitä.

Julkisen velan tilastointi

Tilastokeskus muutti kesäkuun 2022 julkistuksista alkaen menetelmää, jolla vuokra-asuntojen ja asumisoikeustalojen korkotukilainoja käsitellään kansantalouden tilinpidossa ja rahoitustilinpidossa. Tästä muutoksesta ilmoitettiin kesäkuussa 2022. (Tilastokeskuksen tiedote 22.6.2022: Julkisyhteisöjen velan tilastointiin tulee menetelmämuutos).

Menetelmämuutos vaikutti julkisyhteisöjen sulautettuun EDP-velkaan vuodesta 2000 alkaen ja kasvatti julkisyhteisöjen velkasuhdetta eli velan suhdetta bruttokansantuotteeseen. Menetelmämuutos ei vaikuttanut julkisyhteisöjen nettoluotonantoon eikä myöskään alijäämään. 

Euroopan kansantalouden tilipitojärjestelmän käsikirja (EKT 2010) ohjeistaa julkisyhteisöjen tilastointia, ja se on jäsenmaita velvoittava EU-asetus. Tilastokeskuksen on noudatettava kaikkia käsikirjan ohjeita, eikä sillä ole harkintavaltaa valita, mitä ohjeita se noudattaa. Valtiovarainministeriöllä ei myöskään ole valtaa määrätä, mitä käsikirjan ohjeista Tilastokeskus noudattaa.

Valtion oikeudellisesti sitovat vastuut sisältävät sekä suorat taloudelliset vastuut, kuten valtion velan, että ehdolliset taloudelliset vastuut, kuten Finnveran toimintaan ja asuntorahoitukseen liittyvät takaukset ja takuut. Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän piirissä arvioidaan jatkuvasti, mitkä valtion erilaisista vastuista tulee kirjata velaksi ja mitkä ehdollisiksi vastuiksi.

Työeläkejärjestelmä julkisen talouden osana

Euroopan komissio on äskettäin muuttanut tapaa, jolla se arvio Suomen julkisen talouden velan kehitystä pitkän aikavälin velkakestävyyslaskemissaan. Valtiovarainministeriön asiantuntijat Lauri Kajanoja, Antti Kekäläinen ja Seppo Orjasniemi käsittelivät aihetta syyskuussa julkaistussa kolumnissaan (kolumni 27.9.: Muutos komission tavassa ennustaa Suomen julkista velkaa oli tarpeellinen).

Arvioiden julkisen velan kehityksestä Suomessa on perustuttava lainsäädäntöön, joka määrittelee Suomen julkisen sektorin rakenteen ja instituutiot. Suomen erityispiirre on, että lakisääteiset työeläkelaitokset luetaan Euroopan kansantalouden tilinpitojärjestelmän (EKT 2010) mukaisesti osaksi julkista sektoria. Kaikille työssäkäyville pakollinen työeläkejärjestelmä on osittain rahastoiva, ja työeläkelaitosten rahoitusasema on ollut ja tulee myös tulevina vuosina olemaan ylijäämäinen. Lain mukaan tätä ylijäämää ei kuitenkaan voi käyttää valtion, kuntien ja hyvinvointialueiden alijäämien kattamiseen ja julkisen velan vähentämiseen. Tästä syystä julkinen velka kasvaa Suomessa nopeammin kuin koko julkisen talouden alijäämän perusteella voisi päätellä.

Suomessa talouspolitiikan mitoitus perustuu VM:n ennusteisiin ja arvioihin julkisen talouden velkaantumisesta. Niiden laskentamenetelmät tai niissä käytettävät luokitukset eivät ole muuttuneet. Ne ovat aina perustuneet laissa säädettyyn Suomen julkisen sektorin rakenteeseen ja instituutioihin.

Koska lakisääteinen työeläkejärjestelmä luetaan osaksi julkista sektoria, lakisääteiset ja pakolliset työeläkemaksut ovat veroluonteisia maksuja ja ne luetaan osaksi kokonaisveroastetta. Kokonaisveroaste on tunnusluku, joka kertoo, kuinka suuri osa talouden tuloista ja arvonlisäyksestä peritään julkisen vallan käyttöön menojen katteeksi. Kokonaisveroaste kattaa välittömien ja välillisten verojen lisäksi pakolliset sosiaaliturvamaksut eli työttömyysvakuutusmaksut, sairausvakuutusmaksut ja työeläkemaksut. Kokonaisveroaste ei ota kantaa siihen, miten tulot käytetään. 

Verotus ja julkinen rahankäyttö perustuvat aina lainsäädäntöön. Tilastokeskus julkaisee ja laatii tilastot Suomen veroista ja veroluonteisista maksuista. Valtiovarainministeriö ei päätä, mitä lasketaan osaksi veroastetta tilastoissa, vaan se käyttää raporteissaan Tilastokeskuksen määritelmiä. 

Julkiset investoinnit, julkisen talouden rakenteellinen rahoitusasema ja velka

Julkiset menot koostuvat kulutuksesta, investoinneista, tulonsiirroista ja koroista, ja ne kirjataan kansantalouden tilinpitoon tilipitojärjestelmän käsikirjan (EKT 2010) ohjeiden mukaisesti. Tilinpidon avulla lasketaan erilaisia julkista taloutta kuvaavia tunnuslukuja. Yksi tunnusluvuista on julkisyhteisöjen rakenteellinen rahoitusasema. 

Rakenteellinen rahoitusasema kuvaa julkisyhteisöjen tulojen ja menojen erotusta bruttokansantuotteen arvoon suhteutettuna, kun julkisyhteisöjen nimellisestä rahoitusasemasta on poistettu suhdannevaihteluiden sekä tilapäisten ja kertaluonteisten toimien vaikutus.

Euroopan unionin jäsenmaiden kesken on sovittu periaatteista, jotka määrittävät, mikä on tilapäistä ja kertaluonteista, kun rakenteellista rahoitusasemaa käytetään koordinoitaessa ja valvottaessa jäsenmaiden talous- ja finanssipolitiikkaa (2015 Report on Public Finances in EMU, Part II.3).

Edellä mainitussa asiakirjassa todetaan yksiselitteisesti, että puolustusvälinehankinnat – olivatpa ne kuinka mittavia tahansa – eivät ole tilapäinen ja kertaluonteinen menoerä siinä merkityksessä, jossa tilapäisyyttä ja kertaluonteisuutta arvioidaan Euroopan unionin jäsenmaiden kesken, vaan kuin mikä tahansa täysin maan hallituksen päätösvallassa oleva investointi. 

Hävittäjähankinnoista aiheutuu menoja kertaluonteisena hankintamenona sekä vuotuisina ylläpitomenoina, ja näin ne käsitellään sekä valtion budjetissa että valtiovarainministeriön julkisen talouden ennusteessa. Hävittäjähankinnoista aiheutuvat menot syventävät osaltaan valtion budjetin alijäämää niinä vuosina, kun hankinnoista aiheutuvia menoja maksetaan. Hankinnoista kertyvä velka jää rasittamaan julkista taloutta senkin jälkeen, kun kertaluonteinen hankintameno on maksettu.

Mikko Spolander
Ylijohtaja, osastopäällikkö