Hyvinvointia mittaamalla – vai tavoittelemalla hyvinvointia?

Mittaaminen on saanut paljon huomiota viime vuosina hallinnossa sekä politiikan suunnittelussa ja toimeenpanossa. Ajatus on, että mitä laajemmin ja toisaalta yksityiskohtaisemmin pystymme mittaamaan yhteiskunnallista kehitystä, sitä suotuisammaksi se lopulta muodostuu.

Indikaattorihankkeita on nähty lukuisia. Niiden tuloksena on tuotettu niin yleisindeksejä kuin indikaattoreiden kokoelmia. Mukana on objektiivista ja subjektiivista mittaamista. Yhä useammin kuitenkin kysytään, vieläkö tätä työtä tarvitaan ja vievätkö indikaattorit kehitystä oikeaan suuntaan? Onko niin, että vain se, mitä mitataan, on olemassa ja saa päätöksenteossa huomiota? 

Hyvinvointitalous ja mittaaminen

Hyvinvointitaloudessa mittaamisesta puhutaan paljon. Lähtökohtana esitetään, että BKT-mittaria painotetaan liikaa päätöksenteossa ja politiikan tavoitteiden asettelussa. 
Ratkaisuksi on esitetty BKT:tä täydentäviä ja hyvinvointia laajemmin kuvaavia mittareita ja indeksejä. Kaikkiaan ehdotuksia erilaisista mittareista on maailmalla satoja. Keskusteluista niiden paremmuudesta tulee helposti pitkiä ja värikkäitä. 

BKT:n haastaminen sekä hyvinvoinnin mittaamisen korostaminen eivät toki ole uusia ilmiöitä. Esimerkiksi 1980-luvun alussa joukko eurooppalaisia ja amerikkalaisia taloustieteilijöitä ja yhteiskuntavaikuttajia pyöritti ryhmää nimeltä The Other Economic Summit. Ryhmä painotti jo tuolloin uutta taloudellista ajattelutapaa, jossa lähtökohtana on ihmisen tarpeet huomioiva ekologisesti kestävä talous. 

On luonnollista, että maailman ja elinympäristön muuttuessa kyseenalaistamme vanhoja tapoja kuvata maailmaa ja yhteiskuntaa. Mittareiden on heijastettava aikaa, jossa elämme, niitä ongelmia, joita haluamme ratkaista ja niitä tavoitteita, joita haluamme saavuttaa. Ihmisten arvot ovat myös muutoksessa ja se näkyy siinä, millaista politiikkaa ja yhteiskuntaa haluamme rakentaa.

Onko kuitenkaan niin, että pelkästään mittaristoa parantamalla päädymme haluttuun yhteiskunnalliseen lopputulokseen? Kasvaako hyvinvointi mittaamalla ja riittääkö, että mittaamme eri hyvinvoinnin osatekijöitä kuumeisesti? 

Indikaattorit ja mittaaminen hallinnon sekä politiikan apuvälineinä

Mittareilla on tärkeä rooli eri tavoitteiden edistämisessä, oli sitten kyse hallinnon tavoitteista tai poliittisesta agendasta. 

Automaattista tämä kuitenkaan ei ole. Pelkästään mittareiden olemassaolo ei edistä tavoitteiden saavuttamista. Myöskään mittareiden tuottama tieto ei vielä johda muutoksiin päätöksenteossa tai yhteiskunnallisessa kehityksessä. 

Yhteys on paljon monimutkaisempi ja vaativampi. Vasta silloin, kun mittareista, indikaattoreista ja mitatusta tiedosta tulee kiinteä osa hallinnon ja politiikan prosessia, niillä alkaa olla merkitystä. 
Käytännössä on tapahduttava kolme asiaa: 

1. Ensinnäkin on rakennettava sellaiset mittarit, jotka kuvaavat hallinnon ja politiikan tavoitteita. 
2. Toiseksi nämä mittarit on hyväksyttävä kautta hallinnon ja poliittisen päätöksentekokoneiston. 
3. Kolmanneksi on varmistettava, että syntyy johdonmukainen prosessi jatkuvaan mittareiden seurantaan ja niiden tuottaman tiedon hyödyntämiseen. 

Käyttöön on siis otettava mittarit, jotka on johdettu yhteiskunnallisista tavoitteista, joita kohden politiikalla pyritään ja joita hallinnolla pyritään politiikan toimeenpanon kautta saavuttamaan. Toisin päin tämä ei voi olla: eli mittarit eivät voi määritellä tavoitteita. Valitut mittarit on otettava välineiksi ja käytännön työn oppaiksi onnistuneen tai epäonnistuneen päätöksenteon kuvaajina jokapäiväisessä työssä.

Päättäjien ja virkamiesten on sitouduttava sekä yhteisiin tavoitteisiin, niiden toteutumista seuraaviin mittareihin, että niiden käyttöön varsinaisessa hallinnon tai päätöksenteon prosessissa. Lopulta, mittareiden tuottamaa tietoa on hyödynnettävä siten, että päätöksenteko ja hallintamekanismit suuntautuvat asetettuja tavoitteita kohti. Tällaista prosessia voidaan kutsua ohjausmalliksi. Toimiva ohjausmalli luonnollisesti edellyttää kerätyn tiedon lukutaitoa ja tiedon soveltamisen taitoa.

Mittareilla on suuri käyttöarvo myös medialle. Mittarit ja indikaattorit voivat auttaa selittämään ja avaamaan tavoitteita ja päätöksiä julkisuudessa. Myös sillä on tunnettuuden kannalta merkitystä, kuinka usein tietyt termit ja niiden kuvaamat ilmiöt esiintyvät julkisissa teksteissä. 

Kohti hyvinvointitalouden ohjausmallia

Suomessa julkisessa hallinnossa kehitetään hyvinvointitalouden ohjausmallia. Muun muassa Valtioneuvoston selvityshankkeen sekä Kansanterveyden neuvottelukunnan Hyvinvointitalous-jaoston työllä pyritään löytämään vastauksia siihen, miten hyvinvointitaloutta voidaan noudattaa hallinnossa sekä politiikan ohjauksessa. 

Edellä esitetyt kolme askelmaa kannattaa pitää mielessä. Ohjausmallin rakentaminen pitää aloittaa pohtimalla niitä poliittisia tavoitteita, joita pyritään saavuttamaan; esimerkiksi eriarvoisuuden vähentäminen, osallisuuden lisääminen, kansanterveyden vahvistaminen, sosiaalisen luottamuksen lisääminen tai osaamisen vahvistaminen.

Tavoitteet voivat olla pysyviä ja ”yhteisistä huolista” nousevia. Yhtä hyvin ne voivat vaihdella päivänpoliittisten tendenssien ja ulkoisten shokkien (kuten covid-19-pandemia) mukaan. Keskeistä on, että tavoitteet ovat selkeästi hahmottuneita ja riittävän konkreettisia. Kun tavoitteet on määritelty, on löydettävä tavoitteita parhaiten kuvaavat mittarit. 

Seuraavaksi on sovittava niistä käytännöistä, jotka vievät tavoitteet ja mittarit hallinnon ja politiikan prosesseihin ja muuttuvat osaksi arkipäivän päätöksentekoa sekä hallintoa. Jotta tässä onnistutaan, on ohjausmallia luotaessa ja määriteltäessä osallistettava toimijat yli sektorirajojen.

Lopputuloksena kaikkien osapuolten - ministeriöt, virkamiehet, poliitikot, sidosryhmät – on sitouduttava ohjausmalliin kaikilta osin. Avoimuus, dialogisuus ja reflektiivisyys ovat toimivan hyvinvointitalouden ohjausmallin keskeisiä lähtökohtia. Toisin sanoen ohjausmalli ei saa olla liian jäykkä ja lukkoon lyöty vaan sen on muututtava yhteiskunnallisten olosuhteiden mukana. Tämän on tapahduttava kuitenkin niin, että se luo päätöksenteolle ja hallinnolle riittävän jämäkän ja johdonmukaisen raamin.

Johtopäätökset

Indikaattorit ovat hallinnossa ja politiikan ohjauksessa hyvä renki mutta huono isäntä. Tai paremminkin niin, että pelkästään indikaattoreita ja mittaristoja kehittämällä ei luoda sellaista ohjausmallia, jolla haluttuja politiikkaprosesseja voidaan määrätietoisesti edistää. Tämä pitää ottaa huomioon myös silloin, kun hyvinvointitalouden ohjausmallia ja sen eri osia kehitetään Suomessa.

Päivi Mattila-Wiro,  neuvotteleva virkamies, sosiaali- ja terveysministeriö
Jussi Ahokas, pääekonomisti, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys  
             
Kirjoittajat ovat jäseniä Kansanterveyden neuvottelukunnan Hyvinvointitalous jaostossa. Ahokas on mukana Demos Helsingin, SOSTEn ja THL:n toteuttamassa TEAS hankkeessa ”Sosiaaliturvan indikaattorit hyvinvointitaloudessa”. Mattila-Wiro on TEAS hankkeen ohjausryhmän jäsen.