Talouspolitiikka-kirjoitussarja
Julkisen talouden ohjaus avuksi velkaantumisen hillintään

Koronakriisin myötä tuntuvasti noussut julkisen velka ja nyttemmin nopeasti kohonnut korkotaso ovat nostaneet julkisten menojen ja velkaantumisen hillinnän jälleen valokeilaan. Julkisen velan vähentäminen on nousemassa seuraavan hallituskauden yhdeksi keskeiseksi haasteeksi ja myös julkisen talouden sääntöpohjaisen ohjauksen tulisi pyrkiä tukemaan tätä tavoitetta mahdollisimman tehokkaasti.

Demokraattisesti valituilla hallituksilla on taipumus julkisten menojen liialliseen kasvattamiseen. Yksinkertaistaen kyse on siitä, että demokraattinen järjestelmä tarjoaa vallanpitäjälle mahdollisuuden tarjota omille kannattajilleen ja rajatuille eturyhmille etuja, joiden kustannuksista vastaavat kaikki veronmaksajat. Koska eturyhmät vastustavat voimakkaasti saavuttujen etujen leikkaamista, päädytään hallituspohjan vaihtuessa usein lisäämään uusia etuisuuksia omille kannattajille ilman merkittäviä leikkauksia aiemmin päätettyihin etuihin. Näin julkiset menot pyrkivät kasvamaan kumulatiivisesti yli ajan. Mahdollisuus velkarahoituksen käyttöön tukee edelleen menojen kasvua, kun epäsuositut verojen korotukset voidaan siirtää tulevaisuuteen.

Vaikka finanssipolitiikkaa vaivaava ns. yhteisten varojen ongelma on taloustieteessä laajalti tunnistettu, siihen ei ole keksitty yhtä selkeää ratkaisua kuin esimerkiksi rahapolitiikan saralla. Finanssipolitiikan mitoitusta koskevan päätösvallan luovuttamista jollekin keskuspankkia muistuttavalle epäpoliittiselle elimelle ei ole pidetty demokratiassa mahdollisena. Yksi taustalla vaikuttava syy on, että finanssipolitiikassa tavoitteita ja käytössä olevia instrumentteja olisi vaikea rajata samaan tapaan kuin rahapolitiikan puolella.

Käytännössä menojen liiallista kasvua on kuitenkin vaihtelevalla menestyksellä pyritty hillitsemään erilaisilla hallitusten menopäätöksiä rajoittavilla säännöillä ja menettelyillä. Säännöt voivat olla joko lakisääteisiä tai perustua hallituksen sisäisiin poliittisiin päätöksiin. Koronakriisin myötä tuntuvasti noussut julkisen velka ja nyttemmin nopeasti kohonnut korkotaso ovat nostaneet julkisten menojen ja velkaantumisen hillinnän jälleen valokeilaan.

Suomessa keskeinen menokuria vahvistava elementti on valtiontalouden kehysmenettely, jossa hallitus sitoutuu pitämään menojen kasvun hallituskauden ajan tietyn ennalta sovitun raamin puitteissa. Kehysjärjestelmä on onnistunut hillitsemään sen piirissä olevien menojen kasvua, mutta ei ole estänyt julkisen velkasuhteen tuntuvaa kasvua finanssikriisin jälkeen. EU-tasolla on jo pitkään sääntöjen avulla pyritty hillitsemään jäsenmaiden liiallista velkaantumista, mutta keskimäärin menestys on jäänyt melko laihaksi.

Sekä kehysjärjestelmä että EU-tason sääntely ovat koronakriisin ja Ukrainan sodan aiheuttamien poikkeusolojen vuoksi olleet muutaman vuoden käytännössä poissa käytöstä ja molempia ollaan parhaillaan uudistamassa. EU:n komissio ja valtiovarainministeriö julkistivat jokin aika sitten näkemyksiään siitä, mihin suuntaan sääntöjä tulisi kriisien jälkimainingeissa kehittää.

EU:n sääntökehikosta on vuosien saatossa muodostunut monisäikeinen ja vaikeasti hahmotettava ”viidakko”, jota halutaan yksinkertaistaa. Osittain välttämättömistä syistä sääntöjä halutaan myös räätälöidä enemmän maakohtaisiksi. Vastapainona seurantaa ja sanktioita on määrä vahvistaa. Vääntö lopullisista ratkaisuista on kohtapuolin alkamassa.

Joku saattaa ihmetellä miksi julkisen talouden suitsimiseen tarvitaan kaksinkertaista sääntelyä; eikö riitä, että Suomi noudattaa lakisääteisiä EU:n säädöksiä? Perinteisesti on totuttu ajattelemaan, että Suomi toteuttaa kyllä vaivatta EU-kriteerit, mutta tarvitsee mm. väestön ikääntymisen vuoksi omia tiukempia sääntöjä. Viime vuosina tilanne on kuitenkin muuttunut, kun Suomi on toistuvasti kolkutellut ja ylittänytkin EU-sääntöjen asettamia velkaantumisrajoja.

Sääntöjen tarkempi tutkailu osoittaa, että EU:n säännöt eivät varsinaisesti pyrikään hillitsemään julkisten menojen kasvua, vaan keskittyvät velkaantumiseen, jonka rajoittaminen on katsottu rahaliitossa erityisen tärkeäksi. Suomen kehyssääntö puolestaan rajoittaa menojen kasvua riippumatta siitä, miten ne rahoitetaan. Koska kehykset eivät kata kaikkia julkisia menoja, eivätkä myöskään tulopuolta eli veroja, niiden noudattaminen ei välttämättä estä velkaantumista.

Havainto on sikäli yllättävä, että kotimainen julkista taloutta koskeva julkinen keskustelu painottuu vahvasti nimenomaan velkaantumiseen. VM:n virkamiestyöryhmä ehdottaakin raportissaan kehystason sitomista jatkossa pidemmän ajan velkasuhdetavoitteeseen ja vaalikaudelle asetettavaan ylijäämätavoitteeseen. Ehdotus selkiyttäisi kehysten ja tasapainotavoitteiden suhdetta, mutta ei muuttaisi järjestelmän perustaa eli keskittymistä jatkossakin nimenomaan menojen kasvun hillintään.

Suomen kehysjärjestelmän sisäinen logiikka on sellainen, että negatiiviset yllätykset joko verotuloissa tai kehyksen ulkopuolisissa menoissa johtavat helposti alijäämien ja velkaantumisen kasvuun. Näin näyttääkin Suomessa viime vuosina tapahtuneen. Toisaalta nykyjärjestelmässä positiiviset yllätykset voivat ainakin periaatteessa johtaa verotuksen keventämiseen, mikä ei tue velkaantumisen vähentämistä ns. hyvinä aikoina.

Jos ja kun julkisen velan vähentäminen on nousemassa seuraavan hallituskauden yhdeksi keskeiseksi haasteeksi, myös julkisen talouden sääntöpohjaisen ohjauksen tulisi pyrkiä tukemaan tätä tavoitetta mahdollisimman tehokkaasti. Miten tämä parhaiten saavutetaan, on varsin visainen kysymys johon ei välttämättä ole yhtä oikeaa vastausta. Lisähaasteita järjestelmän kehittämiselle tuo mm. sote-menojen siirtyminen kunnilta valtion rahoitettavaksi. Lähiaikoina julkistettava talousneuvoston toimesta tilattu tutkimushanke tuo osaltaan tutkimukseen ja kansainväliseen vertailuun perustuvaa tietoa valmistelun ja päätöksenteon tueksi. Jäämme mielenkiinnolla odottamaan.     

Pekka Sinko
Talousneuvoston pääsihteeri

​​​​​​​Talousneuvoston Talouspolitiikka-kirjoitussarjassa neuvoston jäsenet ja asiantuntijat kirjoittavat talouden ajankohtaisista kysymyksistä sekä taustoittavat talousneuvostossa käsiteltäviä asioita.