Sote-uudistuksen vaikutuksia kuntien rahoitukseen on arvioitava kokonaisuutena

Sosiaali- ja terveydenhuollon sekä pelastustoimen uudistus vaikuttaa mittavasti kuntien talouteen ja toimintaan. Käyttötalouden kannalta kyse ei ole vain tulojen ja menojen mekaanisesta siirtämisestä kunnista hyvinvointialueille. Kunnat ovat tulo- ja menorakenteeltaan keskenään erilaisia, joten sote-uudistuksen vaikutukset kohdentuvat niihin eri tavoin. Valtionosuusjärjestelmään sisältyy lisäksi suuria tasausmenettelyjä, joilla pyritään hallitsemaan ja rajaamaan kuntakohtaisia muutoksia.

Kunnilta siirretään yli 20 miljardilla eurolla kustannuksia hyvinvointialueiden hoidettaviksi. Kuntien tuloja – valtionosuutta, veromenetysten korvauksia, yhteisöveroa ja kunnallisveroa – leikataan vastaavalla määrällä. Muutos valtion ja kuntien välillä on kustannusneutraali koko maan tasolla.

Sen sijaan yksittäisissä kunnissa siirrettävät tulot ja kustannukset voivat poiketa toisistaan huomattavasti. Eniten ja vähiten rahaa sosiaali- ja terveydenhuoltoon käyttävien kuntien väliset erot ovat kolminkertaiset. Tuloveroprosentin tuottoerot ovat tätäkin suuremmat. Lisäksi kunnallisveroprosentin leikkaamisella on huomattava vaikutus verotuloihin perustuvaan valtionosuuden tasaukseen.

Muutosrajoittimella tasataan tulojen ja kustannusten siirron vaikutuksia

Kuntakohtaisia muutoksia loivennetaan muutosrajoittimella, joka tasoittaa uudistuksesta kunnalle aiheutuvaa hyötyä tai tappiota. Käytännössä muutosrajoitin toimii siten, että jos kunnan menot vähenevät enemmän kuin tulot, sen valtionosuutta pienennetään. Jos kunnan tulot puolestaan vähenevät enemmän kuin menot, sen valtionosuutta lisätään. Sekä pienennyksen että lisäyksen suuruus on 60 prosenttia muuttuneiden menojen ja tulojen erotuksesta. 

Muutosrajoittimella voi olla yksittäisissä kunnissa suuri vaikutus valtionosuuden kokonaismäärään. Miinusmerkkistä muutosrajoitinta onkin tulkittu monessa kunnassa niin, että rahat eivät riitä jäljelle jäävien valtionosuustehtävien rahoittamiseen. On kuitenkin huomattava, että tällöin kustannusten siirto tuo helpotusta kunnan kokonaistalouteen: kunnalta siirtyy pois enemmän menoja kuin tuloja. 

Yksittäisten kuntien tulorakenne saattaa muuttua hyvinkin paljon, ja tämä on otettava huomioon talousvalmistelussa.  

Järjestelmämuutoksen tasaus rajaa muutoksen +/- 60 euroon asukasta kohti

Rahoitusjärjestelmän isoon uudistukseen sisältyy elementtejä, joilla turvataan kuntien pärjäämistä uudistuksen jälkeen. Tasausmenettelyjen lisäksi vero- ja valtionosuusjärjestelmään tehdään välttämättömiä muutoksia, joilla muutosten kokonaisuutta hallitaan. 

Sote-uudistus ei pelasta kuntia heikosta taloudellisesta tilanteesta. Jos kunnan talous on heikko ennen hyvinvointialueiden toiminnan alkamista, se on samassa tilanteessa myös toiminnan alkamisen jälkeen. 

Järjestelmämuutoksen tasauksella talouden tasapainotilanteen (mitattuna vuosikatteella poistojen jälkeen) muutos rajataan +/- 60 euroon asukasta kohti viiden vuoden aikana. Tämä takaa sen, että uudistuksen vaikutus kunnan talouteen esimerkiksi tuloveroprosenttiin suhteutettuna rajautuu maksimissaan 0,6:een prosenttiyksikköön siirtymäaikana. Mutta jos kunnan vuosikate on ennen uudistusta miinuksella esimerkiksi 300 euroa asukasta kohti, apua talouteen tulee maksimissaan 60 euroa/asukas. 

Vaikutukset valtionosuusjärjestelmään

Sote-uudistuksella on suuri vaikutus valtionosuuteen koko maan tasolla mutta erityisesti yksittäisissä kunnissa. Muutosrajoitin ja järjestelmämuutoksen tasaus ovat toistaiseksi pysyvä osa valtionosuusjärjestelmää hyvinvointialueiden toiminnan alkamisen jälkeen. 

Valtionosuuden määrää arvioitaessa on otettava huomioon, että 70 prosenttia laskennallisista kustannuksista leikkautuu sote-tehtävien siirtyessä hyvinvointialueiden vastuulle. Esimerkiksi kunnissa, joissa sairastavuus tai vanhimpien ikäluokkien osuus on keskimääräistä suurempaa, valtionosuus vähenee muita kuntia enemmän. Toisaalta näiden kuntien vastuulta poistuvat nykyään eniten kasvavat sote- ja erityisesti vaikeimmin ennakoitavat erikoissairaanhoidon kustannukset. 

Valtionosuustehtävät koostuvat uudistuksen jälkeen lähinnä esi- ja perusopetuksesta, varhaiskasvatuksesta sekä muutamista muista tehtävistä. Jatkossa suhteellisesti eniten laskennallista valtionosuutta saavat ne kunnat, joissa lapsi- ja nuorisoikäluokkien osuus on suurin.

Myös kustannuspohjan ja tulojen tasauksen suhde muuttuu. Tulojen tasauksen osuus nousee noin kymmenestä prosentista lähes kolmannekseen valtionosuuden yhteismäärästä, ja sen merkitys valtionosuudessa siis kasvaa olennaisesti myös yksittäisillä kunnilla. Tämä johtuu erityisesti siitä, että tasaukseen sisältyvä euromäärä ei juurikaan muutu hyvinvointialueiden käynnistymisen jälkeen, vaikka muutoin valtionosuudet vähenevät 70 prosenttia. 

Lisäksi verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus muuttuu, kun verotulojen leikkaus vaikuttaa muun muassa tasausrajaan ja yksittäisten kuntien laskennalliseen verotuloon. Tasauksen laskentaperusteisiin on tehty muutoksia, jotka ottavat huomioon verotulojen määrän suuren alenemisen. 

Tasainen tulovirta kuntienkin etu

Kunnilta siirtyvä kustannus ja sen myötä vaikutukset niin hyvinvointialueiden kuin kuntien rahoitukseen vuonna 2023 määräytyvät kuntien vuoden 2022 talousarvioiden perusteella.

Syksyn talousarviovalmistelun aikana kunnista on tullut varsin paljon kyselyjä sote-kustannusten muutosten vaikutuksista tasauseriin ja kunnan talouteen. Muutosrajoittimeen sisältyy elementti, joka suosii kuntia, jotka pystyvät rajoittamaan kustannusten kasvua ennen sote-uudistuksen voimaantuloa.

Valitettavasti alueilta on tullut myös pohdintaa alimitoittaa soten ja pelastustoimen kustannukset ensi vuoden talousarviossa. Tämä olisi lyhytnäköistä toimintaa, jos kustannusten kasvua ei pystytä oikeasti hillitsemään. Laskelmat nimittäin päivitetään vuoden 2022 tilinpäätösten perusteella tuloveroprosentin leikkausosuutta lukuun ottamatta vuodesta 2024 lähtien. 

Pahimmillaan kuntien ja hyvinvointialueiden rahoitukseen tulee kaksi ”piikkiä”, toinen vuodelle 2023 ja toinen kohdistuisi vuoteen 2024. Yksittäisen hyvinvointialueen osalta tämä saattaisi merkitä aloitusrahoituksen alimitoitusta ja rahoitusongelmia heti ensimmäisenä toimintavuonna. Sekä kuntien että hyvinvointialueiden toiminnan kannalta tasainen tulovirta on optimaalisin tilanne. Tämän vuoksi kustannusten arvioiminen mahdollisimman realistisesti paraikaa päätettävissä talousarvioissa olisi kaikkien etu.

Tanja Rantanen
yksikön päällikkö, finanssineuvos

Jani Pitkäniemi
osastopäällikkö, ylijohtaja

Tutustu myös

• Kuntatalousohjelman painelaskelmakehikko 10/2021
• Webinaari 8.12.2021 kello 13–15: Hyvinvointialueille siirtyvien tehtävien talousarviokysely kunnille