Neuvotteleva virkamies Ville Salonen ja finanssineuvos Markku Nissinen:
Verotuloihin perustuva valtionosuuden tasaus – mitä tasataan ja miten?

Kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmä koetaan usein monimutkaiseksi ja vaikeasti ymmärrettäväksi sekä erityisesti tulojen tasausjärjestelmästä on aika ajoin väärinymmärryksiä. Nyt on taas aika yrittää kuvata järjestelmän perusteet – ja korjata mahdollisesti erheellisiä tulkintoja tasauksen vaikutuksista.

Valtionosuusjärjestelmässä tasataan kustannustekijöiden ja tulopohjan eroja

Peruspalvelujen järjestämisen kustannuksiin vaikuttaa ensinnäkin se, kuinka paljon kunnan asukkaat tarvitsevat palveluita. Tähän vaikuttaa muun muassa asukkaiden ikärakenne ja sairastavuus. Toiseksi palvelujen järjestämisen kustannuksiin vaikuttavat muutkin tekijät, kuten asukastiheys, kaksikielisyys ja vieraskielisten määrä. Valtionosuusjärjestelmän kustannustekijöiden tasauksessa otetaan edellä mainitut kustannuseroja selittävät tekijät huomioon.

Toiseksi kunnan taloudellisiin edellytyksiin järjestää palvelut vaikuttaa se, millainen tulopohja kunnassa on. Kuntien väliset erot asukaskohtaisissa verotuotoissa ovat huomattavat. Tämän takia valtionosuusjärjestelmään kuuluu myös tulopohjan erojen tasaus kuntien välillä. Lisäksi peruspalvelujen valtionosuuteen kuuluvat erityisen harvan asutuksen, saaristokunnan ja saamen kotiseutualueen kunnan lisäosat sekä valtionosuuteen tehtävät vähennykset ja lisäykset.

Tasaus perustuu laskennallisiin verotuloihin

Tasauksessa huomioon otettaviin verotuloihin lasketaan kunnallisvero, kuntien osuus yhteisöveron tuotosta ja kiinteistövero ydinvoimalaitosten osalta. Kiinteistöveron asema tasauksessa on muuttunut vuosien mittaan. Alun perin se sisältyi kokonaisuudessaan tasauslaskelmaan, vuonna 2012 se poistettiin siitä. Vuodesta 2015 lähtien vain voimalaitosten kiinteistövero huomioidaan tasauksessa.

Tasauksessa ei käytetä suoraan kuntien omia tilitettyjä verotuloja. Laskennan pohjana ovat Verohallinnon tilastoista saatavat maksuunpannut verot. Nämä muutetaan laskennallisiksi käyttämällä koko maan painotettuja laskennallisia kunnallis- ja kiinteistöveroprosentteja. Yhteisövero saadaan suoraan Verohallinnon maksuunpanotilastosta.

Tasauksen laskentaperusteet

Tasauslaskelmassa kuntien asukaskohtaista laskennallista verotuloa verrataan koko maan keskimääräiseen asukaskohtaiseen laskennalliseen verotuloon, josta käytetään nimitystä tasausraja.

Mikäli laskennallinen verotulo on pienempi kuin tasausraja, kunta saa tasauslisää. Tuolloin kunnan valtionosuutta lisätään 80 prosentin osuudella kunnan laskennallisen verotulon ja tasausrajan erotuksesta. Kunnan valtionosuuksiin tehdään puolestaan tasausvähennys, mikäli sen laskennalliset verotulot ovat suuremmat kuin tasausraja. Tasausvähennys on lievästi progressiivinen, ja se on vähintään 30 prosenttia tasausrajan ylittävältä osalta.

Vuonna 2019 tasauslisää saa 266 kuntaa yhteensä 1,4 mrd. euroa. Tällä on erittäin suuri merkitys peruspalvelujen rahoitukselle eri puolilla maata. Tasausvähennyskuntia on 29, ja vähennyksen määrä noin -650 milj. euroa.

Tasaus on kuntien keskinäistä, joten kaikkien kuntien yhteenlaskettujen tasauslisien ja –vähennysten nettomäärän vuosittainen muutos neutralisoidaan asukaskohtaisesti tasasuuruisesti järjestelmän sisällä, ts. valtio ei osallistu tasauksen vuosittaisen muutoksen rahoitukseen.

Erityisesti kaksi asiaa vaativat täsmennystä

Tulojen tasausjärjestelmästä puhuttaessa törmätään usein erityisesti kahteen ”väärinymmärrykseen”. Varsinkin pääkaupunkiseudulla tuodaan toistuvasti esille alueen verotulojen siirto muun maan eduksi. Toinen toistuvasti esille nouseva kysymys on, menettääkö kunta tasauksessa kokonaan tai osittain mahdollisen veroprosentin noston tuoton.

Kuntien tulopohjan eroja tasataan siis valtionosuusjärjestelmään sisältyvällä verotuloihin perustuvalla valtionosuuden tasauksella. Nimensä mukaisesti tulopohjan tasaus tasaa kunnan valtionosuuden määrää sen perusteella, miten kunnan laskennallisten verotulojen määrä poikkeaa maan keskimääräisestä laskennallisesta verotulosta. Valtionosuutta siis vähennetään tai lisätään sen perusteella, miten kunnan laskennalliset verotulot poikkeavat koko maan vastaavasta. Verotuloja ei siirretä mistään kunnasta toiseen tai muualle maahan. Kunnat saavat täysimääräisesti itselleen sille tilitetyt verotulot. Esimerkiksi pääkaupunkiseudun neljä kuntaa saavat omien verotulojen lisäksi peruspalvelujen valtionosuuksia yhteensä n. 403 milj. euroa vuonna 2019.

Pääkaupunkiseudun (4 kunnan) osuus tasausvähennyksistä on noin -570 milj. euroa eli lähes 90 % koko maan tasausvähennyksistä. Tämä johtuu siitä, että niiden asukaskohtaiset verotulot ovat huomattavasti korkeammat kuin maassa keskimäärin. Teknisesti järjestelmään olisi helppo tehdä muutos esimerkiksi siten, että tasausvähennysprosenttia alennettaisiin tai se poistettaisiin kokonaan. Tämä hyödyttäisi erityisesti pääkaupunkiseudun kuntia. Tämä tarkoittaisi kuitenkin sitä, että vastaava euromäärä olisi otettava järjestelmästä pois jollakin tavalla. Käytännössä valtionosuudet vähenisivät kaikissa muissa kunnissa. Mikäli tasausvähennys poistettaisiin kokonaan, tarkoittaisi se, että kaikkien kuntien valtionosuuksia olisi vähennettävä tavalla tai toisella keskimäärin noin -120 euroa asukasta kohden (vuoden 2019 tilanteessa).

Verotulojen laskennallisuus tarkoittaa sitä, että sekä kunnallisvero että kiinteistövero lasketaan koko maan keskimääräisten veroprosenttien mukaan. Tasauksessa ei käytetä kunnan omaa veroprosenttia. Tämä takaa sen, että yksittäisen kunnan veroprosentin muutos ei vaikuta sen tasauksen määrään. Kunta ei menetä valtionosuuksia nostaessaan veroprosenttia. Tätä on syytä korostaa, koska kunnista tulee edelleenkin kyselyjä siitä, sulaako veronkorotuksen hyöty verotuloihin perustuvassa tasauksessa. Vastauksemme on siis – ei sula.

Ville Salonen

neuvotteleva virkamies

Markku Nissinen

finanssineuvos