Arviointiraportti: Suomi on selvinnyt koronapandemiasta verrattain hyvin, mutta hallinnonalojen välisessä yhteistyössä ja viestinnässä on kehitettävää

Covid-19 -pandemia on haastanut julkisen johtamisen ja hallinnon toimintatapoja monin tavoin. Pitkittynyt koronakriisi on koetellut lainsäädännön toimivuutta, hallinnon sisäistä ja sektorirajat ylittävää yhteistyötä ja vuorovaikutusta, johtamisjärjestelmän toimivaltasuhteita, sen rakennetta ja toimivuutta sekä politiikan ja hallinnon välistä yhteistyötä ja roolitusta.

Nordic Healthcare Group (NHG) ja Tampereen yliopisto arvioivat pandemian hallinnan johtamista covid-19-pandemian toisessa vaiheessa, eli elokuusta 2020 vuoden 2021 loppupuolelle. Johtamista tarkasteltiin sekä yhteiskunnan aukipitämisen ja terveysturvallisuuden tasapainon että eri koronatoimien onnistumisen kannalta.

Kansalaisten ja muiden sidosryhmien näkemysten perusteella arvioitiin pandemian hallinnan toimia niiden kohteena olleiden näkökulmasta. Kansainvälinen vertailu puolestaan suhteutti sekä sairastuneiden ja kuolleiden määriä että rajoitustoimien tiukkuutta muihin maihin nähden.

Suomessa selvittiin muita maita keveämmillä rajoituksilla, mutta rajoituskokonaisuus oli epäjohdonmukainen

Suomessa koronakriisin hoitaminen on kokonaisuudessaan onnistunut melko hyvin. Terveydenhuollon kapasiteetti on kestänyt pandemian aiheuttaman kovan rasituksen. Suomessa rajoitukset ovat olleet lievemmät kuin vertailumaissa ja koronakuolleisuus on Suomessa ollut vähäistä vertailumaihin nähden.

Terveysturvallisuus ja koronapotilaiden hoito on korostunut pandemianhallinnassa sosiaali- ja terveydenhuollon peruspalvelujen ja muun yhteiskunnan kustannuksella. Siihen on vaikuttanut pandemianhallinnan rakenteet, joissa terveydenhuollon toimijat ovat keskeisessä roolissa eri hallinnon tasoilla, sekä epidemiaan painottunut tilannekuvatieto.

Pandemian toisen vaiheen alueellinen, hajautettu päätöksentekomalli on onnistunut siinä, että pandemiaa on hallittu kohdennetuilla, suhteellisen suppeilla rajoitustoimilla. Sen kääntöpuolena on vastuun hajautuminen rajoitustoimista, minkä seurauksena rajoitustoimenpiteiden muodostama kokonaisuus on näyttänyt eri toimijoista ristiriitaiselta.

Epäjohdonmukaiset rajoitukset, joiden perusteella esimerkiksi kuntosalit ja museot oli suljettava, mutta baarit ja ravintolat saivat olla auki, heikensivät toimien hyväksyttävyyttä rajoitusten kohteina olevien toimijoiden ja kansalaisten keskuudessa. Viranomaiset ovat perustehtävissään pystyneet kehittämään koronatoimia. Hallitus on ollut pääosin päätöksenteko- ja reagointikykyinen koronatoimien johtamisessa sen johtamismallien ajoittaisesta sekavuudesta huolimatta. Poliittisten päätöksentekijöiden ja viranhaltijoiden vastuullinen toiminta on edistänyt koronatoimien onnistumista.

Hallinnon tasojen välinen ja sisäinen koordinaatio on ollut merkittävässä asemassa. Valtion keskushallinnossa epäviralliset verkostot ovat tukeneet koronajohtamista hallinnon eri tasoilla.

Yhteistyössä ja viestinnässä eniten kehitettävää

Ministeriöiden välisen yhteistyön puute on ollut merkittävä ongelma koronajohtamisessa. Jännitteitä on ollut yhtä hyvin poliitikkojen ja viranhaltijoiden välillä kuin valtion keskushallinnon, valtion aluehallinnon ja kunnallishallinnon välillä. Jännitteet on tiedostettu, mutta niitä ei ole pystytty riittävässä määrin ratkaisemaan. Tilanteesta huolimatta julkinen hallinto on kyennyt valmistelemaan ja toimeenpanemaan koronatoimia.

Viestinnässä asiantuntijan, toimivaltaisen viranomaisen ja poliittisen päätöksentekijän roolien erottaminen on vastaanottajan kannalta vaikeaa. Myös viestintäkanavien jakautuminen valtion keskus -ja aluehallinnon ja kunnallishallinnon kesken on vähentänyt viestien selkeyttä.

Kansalaisten näkemysten mukaan he ovat kuitenkin saaneet pääsääntöisesti hyvin tietoa pandemian vaikutuksista arkielämään ja he pitävät viranomaisten viestintää luotettavana, avoimena ja oikeellisena.

Rajoitustoimien kohteena olevien elinkeinoelämän ja eri järjestöjen edustajat ovat pääosin tukeutuneet kansalaisille suunnattuun viestintään, josta on välillä vaikea päätellä, mitä päätökset tarkoittavat oman yrityksen tai organisaation toiminnalle.

Kehittämisehdotuksina arviointiraportissa esitetään

• lainsäädännön uudistamista tavalla, joka mahdollistaa tarvittaessa kerralla riittävät toimivaltuudet valtioneuvostolle kriisien johtamisessa esimerkiksi asetuksia antamalla.
• häiriötilanteiden kriisihallinnon ja johtamisen neuvoston perustamista. Se arvioisi ja koordinoisi muun muassa kriiseihin varautumista normaaliaikoina ja sen toimivaltuudet voitaisiin laajentaa kriisiaikana koordinoimaan ja johtamaan hallinnon toimintaa sekä tukemaan valtioneuvoston ja valtion keskushallinnon operatiivista johtamista.
• politiikan ja hallinnon välisen rajapinnan toimivuuden parantamista, vastuiden ja roolien selkeyttämistä sekä poikkihallinnollisen johtamisvalmiuden kehittämistä toimintakulttuuria uudistamalla.
• alueellisen ja paikallisen hallinnon mallia kehitettäväksi huomioiden uudet hyvinvointialueet.
• uusia kansalaisviestinnän ja sidosryhmäviestinnän toimintamalleja.

Arviointi on osa valtioneuvoston vuoden 2021 selvitys- ja tutkimussuunnitelman toimeenpanoa.

Lisätietoja: Hankejohtaja, tutkimusjohtaja Riikka-Leena Leskelä, Nordic Healthcare Group, p. 050 4100 737, [email protected], professori Jari Stenvall, Tampereen yliopisto, p. 040 828 4350, [email protected] sekä ohjausryhmän puheenjohtaja, neuvotteleva virkamies, Taina Kulmala, valtioneuvoston kanslia, p. 029 516 0184, [email protected]

Valtioneuvoston yhteisellä selvitys- ja tutkimustoiminnalla (VN TEAS) tuotetaan tietoa päätöksenteon, tiedolla johtamisen ja toiminnan tueksi. Sen toimintaa ohjaa valtioneuvoston vuosittain vahvistama selvitys- ja tutkimussuunnitelma. Selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjassa julkaistujen raporttien sisällöstä vastaavat tiedon tuottajat, eikä sisältö välttämättä edusta valtioneuvoston näkemystä. Lisätietoja: https://tietokayttoon.fi.