Sosiaaliturvakomitean kolumni
Sosiaalivakuutusmaksujen rooli sosiaaliturvan rahoituksessa kaipaa kirkastamista
Tänään julkaistiin sosiaaliturvakomitean arviointi- ja selvitysryhmän selvitys yhden perusturvaetuuden seuraavasta mahdollisesta kehitysaskeleesta eli vähimmäismääräisten sairaus- ja vanhempainpäivärahojen ja kuntoutusrahan yhdistämisestä työttömän yleistukeen. Raportissa tarkastellaan erityisesti vaihtoehtoja yhtenäistää perusturvaetuuksien rahoitusta. Nykyisin eri perusturvaetuuksia rahoitetaan vaihtelevasti verovaroin sekä sosiaalivakuutusmaksuin, joten yhtenäistämisen varaa on.
Rahoitusmekanismeja käsiteltäessä ei voida sivuuttaa niiden periaatteellisia eroja. Sosiaalivakuutusmaksujen tausta on sosiaalivakuutuksessa. Sen alkuperäinen idea oli, että vakuutetut eli työntekijät maksavat vakuutusmaksuja, jotta pääsevät vakuutuksen piiriin. Ajatus sosiaalivakuutuksesta lähti liikkeelle 1880-luvun Saksassa, jossa luotiin ensin sairaus- ja työtapaturmavakuutus ja myöhemmin vanhuus- ja työkyvyttömyysvakuutus. Vähitellen sosiaalivakuutus laajeni eri maihin ja koskemaan myös työttömyyttä ja lapsen saamista.
Keskeinen ero sosiaalivakuutuksen ja yksityisen vakuutuksen välillä on, että sosiaalivakuutus on useimmiten pakollinen vakuutus ja siihen liittyy tulonjaollisia elementtejä: vakuutusmaksun suuruus ja vakuuttamisen todennäköisyys eivät riipu riskin eli esimerkiksi työttömäksi joutumisen todennäköisyydestä.
Vakuutusmaksujen ja vakuutuksen kohdentumisen välillä on ristiriitoja suuntaan ja toiseen
Alkuperäinen ajatus sosiaalivakuutuksesta heijastuu edelleen useimpien maiden, myös Suomen, sosiaaliturvajärjestelmien rahoituksessa. Aiempaan työssäoloon kytkeytyvät ansiosidonnaiset etuudet on pääasiassa rahoitettu vakuutusmaksuilla, kun perusturvaa rahoitetaan pääasiassa verovaroilla.
Vakuutusmaksujen suhde vakuutukseen on kuitenkin hämärtynyt joissain maissa. Näin on esimerkiksi Suomessa, jossa vakuutusmaksuilla rahoitetaan ansioturvan lisäksi vaihtelevasti myös perusturvaa. Viime vuonna lähes puolet (44 %) vähimmäismääräisistä sairaus- ja vanhempainpäivärahoista rahoitettiin palkansaajien, työnantajien ja yrittäjien maksamilla vakuutusmaksuilla. Joissain tapauksissa päivärahat rahoitetaan kokonaan vakuutusmaksuilla, vaikka tuensaaja itse ei olisi koskaan maksanut vakuutusmaksuja. Tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi, jos pitkäaikaistyötön siirtyy sairauspäivärahalle, ja työttömän perusturvaetuudet huomioidaan sairauspäivärahan perusteena olevana tulona.
Vakuutusmaksujen ja vakuutuksen välisessä suhteessa on ristiriitoja myös toiseen suuntaan: työttömyysturvassa vakuutusmaksun maksaminen on pakollista, mutta se ei yksinään takaa ansioturvaa, sillä ansiopäivärahaan vaaditaan lisäksi työttömyyskassan jäsenyys. Viime vuonna 79 000 palkansaajaa maksoi pakollista työttömyysvakuutusmaksua, mutta jäi ilman ansiopäivärahaa, koska ei ollut liittynyt kassaan.
Vakuutusmaksujen ja verojen suurin ero on niiden kohdentumisessa
Joskus kuulee kysyttävän, onko mitään väliä, rahoitetaanko sosiaaliturvaa vakuutusmaksuilla vai veroilla. Tämä on hyvä kysymys. Käytännössä kaikki taloudellinen lisäarvo syntyy lopulta innovaatioista ja työstä, josta maksetaan sekä veroja että vakuutusmaksuja. Palkansaajan palkkakuitissa näiden ero ei välttämättä avaudu.
Erolla on kuitenkin paljon merkitystä sen kannalta, kuka lopulta rahoittaa sosiaaliturvaetuudet. Vakuutusmaksuissa rahoitusvastuu on palkansaajilla ja työnantajilla. Verorahoitteisissa etuuksissa myös eläkeläiset, työttömät ja pääomatulojen saajat osallistuvat rahoitukseen tuloverojen kautta. Lisäksi tuloverotus painottuu suurituloisiin, kun taas vakuutusmaksut ovat pääosin tasasuuruisia suhteessa tuloihin kaikissa tuloluokissa. Verorahoituksessa on siis paljon laajempi solidaarisuuden elementti kuin vakuutusmaksurahoituksessa, jossa maksetut ja saadut tulonsiirrot vaihtuvat pienemmän joukon kesken.
Valinnalla voi olla vaikutusta myös poliittiseen päätöksentekoon. Vakuutusmaksurahoitteista ansioturvaa on perinteisesti kehitetty kolmikantaisesti työmarkkinaosapuolten ja valtion kesken. Pääosin verorahoitteisen perusturvan kehittäminen taas on ollut valtion vastuulla. Vakuutusmaksurahoituksen lisääminen perusturvassa saattaisi lisätä työmarkkinajärjestöjen kiinnostusta perusturvaan.
Koska vakuutusmaksujen ja vakuutuksen kohdentumisen välillä on Suomessa paljon ristiriitoja, vakuutusmaksujen voidaan ajatella olevan jonkinlaisessa välitilassa: ne eivät ole varsinaisia vakuutusmaksuja eivätkä toisaalta tuloverojakaan. Vakuutusmaksujen roolia tulisikin kehittää sen mukaan, mitä niiden halutaan olevan tulevaisuudessa.
Ovatko vakuutusmaksut vain verotusta, joka on sidottu tiettyyn käyttötarkoitukseen? Siinä tapauksessa voitaisiin miettiä vakuutusmaksujen kehittämistä tuloverotuksen suuntaan esimerkiksi niin, että etuustulostakin perittäisiin vakuutusmaksuja. Vai halutaanko niiden olevan vakuutettujen maksuja saamastaan vakuutusturvasta? Silloin perusturvan rahoittaminen vakuutusmaksuilla ei ole kovin perusteltua. Tämänkin vaihtoehdon vaikutuksia pohditaan tarkemmin nyt julkaistussa selvityksessä, jonka pohjalta on hyvä jatkaa keskustelua perusturvan kehittämisestä.
Jussi Tervola, johtava tutkija, THL
Kirjoittaja on sosiaaliturvakomitean arviointi- ja selvitysryhmän 1. varapuheenjohtaja.