Oikeusministeri Johannes Koskinen

Uusi Suomen perustuslaki tuli voimaan maaliskuun alussa vuonna 2000. Perustuslaki on siten ollut voimassa vajaat kolme vuotta. Tämä on varsin lyhyt aika johtopäätösten muodostamiselle, kun uudistusta väännettiin vaihtelevalla ponnella kokonaista kolme vuosikymmentä - ja viime vaihekin vei vaalikauden.

Oikeusministeriö asetti syyskuussa 2001 laajapohjaisen työryhmän laatimaan selvitystä perustuslain toimeenpanosta. Tarkoituksena oli, että hallitus antaisi  työn pohjalta vielä vaalikauden lopulla eduskunnalle selvityksen perustuslakiuudistuksen toimeenpanosta, kuten nyt tapahtuukin. Seurantatyössä on pyritty muun muassa arvioimaan, miten uudistuksen tavoitteet ovat käytännössä toteutuneet sekä mitä jatkotoimia tarvitaan. Perustuslain seurantatyöryhmän mietintö valmistui viime vuoden marraskuussa.

Uudistuksen seurannassa selvitettiin huomattavan laajasti eri tahojen käsityksiä uudistuksen toimeenpanosta. Kuultiin eduskuntaryhmiä ja eräitä eduskunnan valiokuntia, tasavallan presidentin kansliaa, tuomioistuinlaitosta ja laillisuusvalvonnan edustajia, eri ministeriöitä, itsehallintoyhdyskuntia, valtiontalouden eri toimijoita, kansalaisjärjestöjä sekä valtiosääntöoikeuden ja valtio-opin tutkijoita. Lisäksi teetettiin erillisselvityksiä muutamista keskeisistä asiakokonaisuuksista, kuten ulkopoliittisen johtamisjärjestelmän nykyisistä käytännöistä ja kansanäänestyksestä valtiollisen tason osallistumisen muotona.

Yleisarviona voidaan todeta, että perustuslakiuudistuksen tavoitteet ovat toteutuneet hyvin ja että uusi perustuslaki on osoittautunut toimivaksi. Uudistuksen perusratkaisuihin ei kohdistu muutospaineita.

Parlamentaarisen demokratian vahvistuminen

Uudistuksen keskeisin sisällöllinen tavoite, Suomen hallitusjärjestelmän parlamentaaristen piirteiden vahvistaminen, on ilmennyt eduskunnan aseman korostumisena ylimpänä valtioelimenä sekä eduskunnalle vastuunalaisen valtioneuvoston aseman vahvistumisena. Parlamentaarisen hallitustavan keskeisten periaatteiden mukaisesti pääministerin valinta ja hallituksen muodostamisprosessin ohjaus ovat siirtyneet eduskunnalle. Tästä saamme ensimmäiset käytännön kokemukset jo muutaman kuukauden kuluttua, kun keväällä vaalien jälkeen hallitusneuvottelut käynnistetään.

Eduskunnan asema on vahvistunut myös monilla muilla tavoin. Uudistus lisäsi eduskunnan valtaoikeuksia ja poisti eduskunnan toimivallan aikaisempia rajoituksia niin lainsäädäntötyössä kuin kansainvälisissä suhteissa. Lainsäädäntövallan painopiste on nyt selkeästi eduskunnassa. Eduskunnan työskentelytapojen, ennen muuta lainsäädäntömenettelyn, kehittämistä koskeneet ratkaisut ovat osoittautuneet toimiviksi ja osaltaan vahvistaneet eduskunnan asemaa ja parlamentarismia.

Parlamentarismiin  liittyvänä  tavoitteena oli vahvistaa  valtioneuvoston  asemaa suhteessa  tasavallan  presidenttiin. Tämä  on  toteutunut  usein  eri  tavoin. Presidentin päätöksenteko on nyt pääsäännön mukaan kytketty valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen ja siten valtioneuvoston myötävaikutukseen. Valtioneuvoston tehtävä lainvalmistelutyön johtajana selkeytyi, kun presidentti sidottiin valtioneuvoston kantaan eduskunnalle annettavissa hallituksen esityksissä. Yhteistoimintavelvoite ja parlamentaarisen vastuukatteen vaatimus ulkopoliittisessa päätöksenteossa laventavat parlamentaarisen demokratian alaa. Valtioneuvoston asema on vahvistunut niin ikään nimitysvallan ja asetuksenantovallan käyttäjänä.

Pääministerin asema on korostunut ylimpien valtioelinten suhteissa ja valtioneuvoston toiminnan johtamisessa. Tähän ovat vaikuttaneet valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden ja valtioneuvoston aseman vahvistuminen, ministeristöjen toimikausien pidentyminen sekä Euroopan unionin jäsenyys. EU-asioiden ja erityisesti EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan myötä pääministerin ja valtioneuvoston rooli kansainvälisiä asioita koskevassa päätöksenteossa on olennaisesti näkyvämpi kuin vaikkapa 1970- ja 1980-luvuilla. Pääministerin aseman vahvistumista tukevat myös uuden perustuslain mukainen pääministerin valinta eduskunnassa sekä uuteen valtioneuvostolakiin kaavaillut säännökset pääministerin tehtävistä valtioneuvoston työn johtamisessa.

Ulkopolitiikan johtaminen

Uudistettu ulkopoliittinen päätöksentekojärjestelmä on toiminut sujuvasti. Perustuslaki edellyttää presidentin ja valtioneuvoston kiinteää yhteistyötä Suomen ulkopolitiikan johtamisessa. Presidentin ja valtioneuvoston yhteistoiminnassa nojaudutaan valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnan ja presidentin yhteisiin kokouksiin, mutta myös muut, epämuodollisemmat yhteistoiminnan ja keskinäisen yhteydenpidon muodot ovat käytännössä olleet merkittäviä. Tällaisia ovat esimerkiksi säännölliset tapaamiset pääministerin ja presidentin välillä sekä presidentin ja ulkoasiainministerin välillä. Euroopan unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat kysymykset on käsitelty pääsääntöisesti valtioneuvoston EU-ministerivaliokunnassa, kun taas ulko- ja turvallisuuspoliittisen valiokunnanasialistassa ovat viime vuosina painottuneet vahvasti  turvallisuuspolitiikan kysymykset.

Eurooppa-neuvoston kokouksissa Suomen edustajana toimii lähtökohtaisesti pääministeri, joka myös informoi eduskuntaa kokouksessa käsiteltävistä asioista. Presidentti on ilmoittanut valtioneuvostolle osallistumisestaan kokoukseen, minkä pohjalta valtioneuvosto on yleisistunnossaan päättänyt Suomen edustuksesta. Tämä käytäntö on parannus aikaisempaan verrattuna, eikä edustautumiskysymys ole sinänsä merkittävä valtiosääntöoikeudellinen ongelma. Keskustelu asiasta kuitenkin edelleen jatkuu. Myös Euroopan unionin laajentumisesta  kymmeneen uuteen jäsenvaltioon vuonna 2004 saattaa nousta uusia aineksia kotimaiseen keskusteluun.

Suomen Pankkia koskeva sääntely

Myös perustuslain säännökset presidentin päätöksenteosta ovat toimineet käytännössä hyvin. Tähänastisissa kokemuksissa merkille pantavaa on lähinnä se, että presidentin ja valtioneuvoston erimielisyystilanteet päätöksenteossa ovat jääneet erittäin poikkeuksellisiksi. Erimielisyystilanteita on ollut oikeastaan vain Suomen Pankin johtokunnan jäsenten nimityksiin liittyen. Keskuspankkilainsäädäntöä uudistettaessa voidaan pankin johdon ja nimitysmenettelyn sääntelyä kehittää siten, että se vastaisi paremmin sekä perustuslain asettamaa vaatimusta Suomen Pankin toimimisesta "eduskunnan takuulla ja hoidossa" että tehokkaan vaikuttamisen edellytyksiä Euroopan keskuspankkijärjestelmässä. Valtiovarainministeriön tarkoituksena onkin lähiaikoina asettaa työryhmä valmistelemaan tarvittavat muutokset Suomen Pankista annettuun lakiin.

Euroalueen synty ja yhteisten rahoitusmarkkinoiden syventyminen heijastuvat myös rahoitusmarkkinoiden sääntelyyn EU-maissa. Rahoitusmarkkinoiden valvojien ja osaltaan myös keskuspankkien tehtävät näyttävät laajenevan alueille, jotka Suomessa ovat perinteisesti kuuluneet ja myös uuden perustuslain mukaan kuuluvat lainsäädännön ja hallituksen toimivallan piiriin. Tämän vuoksi on perusteltua arvioida kiireellisesti, miten tämä kehitys on sopeutettavissa perustuslain periaatteisiin. Uusista valtuuksista säädettäessä tulee varmistua siitä, että valtuuksien käyttö on johdonmukaista, koordinoitua sekä sopusoinnussa lainsäädäntöperiaatteidemme kanssa.

Uudistus kansalaisten kannalta

Perustuslakiuudistus ei koskenut vain politiikan yläkerroksia vaan se on ollut erittäin tärkeä myös kansalaisten kannalta. Jo pelkästään perustuslain sisällöllinen uudistaminen, säännösten tarkentaminen ja kokoaminen yhteen, yhtenäiseen perustuslakiin on kansalaisten kannalta merkittävästi parantanut perustuslain ymmärrettävyyttä ja selkeyttä. Kansalaiset ovatkin osoittaneet aikaisempaa suurempaa kiinnostusta perustuslakia kohtaan. Samoin myös julkisessa keskustelussa perustuslain merkitys on korostunut.

Kansalaisten oikeusasemaan suurin vaikutus oli vuonna 1995 toteutetulla perusoikeusuudistuksella. Uuteen perustuslakiin perusoikeussäännökset siirrettiin lähes sellaisinaan. Käytännössä perusoikeudet ovat saaneet yhä kasvavaa merkitystä niin lainsäädäntötyössä kuin tuomioistuinten ja viranomaisten toiminnassa sekä julkisessa keskustelussa. Perusoikeussäännökset antavat ihmisille aikaisempaan verrattuna kattavamman ja kansainvälisiä ihmisoikeussopimuksia paremman oikeuksien suojan. Viimeaikaisessa keskustelussa on kuitenkin kiinnitetty huomiota erityisesti taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumiseen. Esillä on ollut huoli siitä, että esimerkiksi näihin oikeuksiin liittyviä tehtäviä hoitavat kunnat eivät kaikilta osin ehkä pystykään osoittamaan riittäviä taloudellisia voimavaroja niiden hoitamiseen. Perusoikeuksien toteutumiselle asettaa haasteita myös Euroopan unionin oikeusjärjestelmä. Tältä osin lähtökohtana tulee olla se, ettei unionin oikeuden toimeenpano heikennä kansallisen perusoikeussuojan tasoa.

Perustuslakiuudistuksessa myös säännökset neuvoa-antavan kansanäänestyksen mahdollisuudesta säilytettiin entisellään. Kehittyneessäkin kansanvallassa on jatkuva ja perusteltu tarve tehostaa kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia eri muodoissaan. Kansanäänestysinstituutio on ollut viime vuosina huomion kohteena  useissa Euroopan maissa. Seurantaryhmä katsoi, että perustuslain ratkaisuja kansalaisten suoran osallistumisen mahdollisuuksista valtiollisella tasolla tulisi tavalla tai toisella arvioida uudelleen pitkällä aikavälillä. Jos nykyistä, vapaaehtoista ja neuvoa-antavaa kansanäänestystä pidettäisiin tarpeellisena vahvistaa, kyseeseen tulisi ilmeisesti siirtyminen päättävän kansanäänestyksen suuntaan. Kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia voidaan kehittää myös erilaisin kansanaloitejärjestelyin. Korostan kuitenkin, ettei kyse ole välittömistä perustuslain muutostarpeista, vaan ennen muuta tarpeesta selvittää asiaa tarkemmin.

Perustuslain hienosäädön tarpeita

Perustuslakiuudistuksen tavoitteena oli varmistaa perustuslain suhteellinen pysyvyys ja välttää perustuslain tiheää tarkistamista. Huolimatta siitä, että uusi perustuslaki on kokonaisuutena osoittautunut toimivaksi, on uudistuksen seurannassa ilmaantunut eräitä yksittäisiä kysymyksiä, jotka saattavat antaa aihetta perustuslain tarkistamiseen jo lähitulevaisuudessa. Osa tarkistustarpeista on luonteeltaan enemmänkin teknisiä kuin sisällöllisiä. Esille ovat nousseet lähinnä seuraavat kolme asiaa.

Ensinnäkin seurantaryhmä on kiinnittänyt huomiota siihen, että perustuslain 9 pykälän 3 momentissa säädetty ehdoton kielto luovuttaa tai siirtää Suomen kansalainen vastoin tahtoaan toiseen maahan edellyttää tarkistamista. Kiellosta on jouduttu toistuvasti poikkeamaan toimeenpantaessa rikoksentekijöiden luovuttamista koskevaa kansainvälistä ja Euroopan unionin sääntelyä. Perustuslain säännös on muodostunut jo harhaanjohtavaksi, sillä todellinen oikeustila ei enää vastaa ehdotonta Suomen kansalaisten luovutuskieltoa. Tarkistamistarve ei ole myöskään uusi, sillä jo perusoikeusuudistusta koskeneessa hallituksen esityksessä ehdotettiin aikanaan väljempää muotoilua.

Toiseksi, perustuslain 12 pykälä asettaa hyvin tiukat rajat ennakolliselle puuttumiselle sananvapauteen. Perustuslaki sallii välttämättömät kuvaohjelmia koskevat rajoitukset vain lasten suojelemiseksi. Tämän rajoitusvaltuuden riittävyydestä on herännyt keskustelua, jossa on vaadittu laajempia mahdollisuuksia puuttua etukäteisvalvonnan avulla esimerkiksi selvästi rikoksiin yllyttävään viestintään. Seurantaryhmän selvityksen mukaan on tarpeen seurata asiaan liittyvää kansainvälistä kehitystä ja muissa Euroopan maissa käytävää keskustelua sekä arvioida mahdollisia tarpeita rajoittaa rikoksiin yllyttävää tai ihmisarvoa loukkaavaa viestintää. Esimerkiksi raaistuvilta kuvaohjelmilta saattavat kaivata suojaa aikuisetkin.

Kolmanneksi, valtiontalouden tarkastusviraston asema muuttui perustuslakiuudistuksessa siten, että viraston riippumattomuutta vahvistettiin ja se siirrettiin eduskunnan yhteyteen. Tarkastusviraston kertomusten eduskuntakäsittelyn yhteydessä on esitetty kysymys siitä, pitäisikö tarkastusviraston pääjohtajalla olla puheoikeus eduskunnan täysistunnossa tarkastusviraston kertomuksia käsiteltäessä. Muiden kuin kansanedustajien ja ministerien läsnäoloon ja puheoikeuteen eduskunnan täysistunnossa on suhtauduttu pidättyvästi, ja asia edellyttää perustuslaintasoista sääntelyä.

Näiden kysymysten ohella perustuslain seurannassa on tullut myös esille kysymys siitä, tulisiko perustuslaissa säätää mahdollisuudesta asettaa eduskunnan apulaisoikeusasiamiehille sijainen. Eduskunnassa on niin ikään käynnistynyt selvitystyö valtiontilintarkastajien ja valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaoston toimintojen yhdistämisestä erikoisvaliokunnan tapaan toimivaksi tutkinta- ja valvontaorganisaatioksi. Tällainen muutos valtiontilintarkastajien asemaan edellyttäisi perustuslain tarkistamista.

Sata vuotta kansanvaltaa

Arvoisa puhemies!

Hyvät kansanedustajat! Perustuslakiuudistus merkitsi selviä edistysaskeleita Suomen valtiosääntökehityksessä. Suomen perustuslakia voidaan nykyisin luonnehtia kypsän parlamentaarisen demokratian perustuslaiksi. Suomi ei enää poikkea merkittävästi Euroopan parlamentaaristen tasavaltojen joukosta. Uusi perustuslaki on tietyllä tavalla katkaissut Suomen valtiolliseen historiaan liittyneen vanhan kustavilaisen tradition ja samalla luonut toimivan oikeudellisen perustan 2000-luvun valtiolliselle elämälle. Näistä lähtökohdista on hyvä suunnata katse vuoteen 2007, jolloin Suomen yksikamarinen, yleiseen ja yhtäläiseen äänioikeuteen perustuvilla välittömillä vaaleilla valittu kansanedustuslaitos viettää 100-vuotisjuhlaansa.