Valtioneuvostolain tarkistamistyöryhmä

Lähtökohdat

Valtioneuvostosta annetun lain tarkistaminen on tullut ajankohtaiseksi sen johdosta, että hallitus on antanut eduskunnalle hallituksen esityksen Suomen perustuslain muuttamisesta (HE 60/2010). Esityksessä ehdotetaan perustuslakiin muutoksia, joilla on vaikutuksia toimintoihin, joista säädetään valtioneuvostosta annetussa laissa. Valtioneuvostosta annettuun lakiin tarvittavien muutosten olisi oltava voimassa samanaikaisesti perustuslain muutosten tullessa voimaan eli 1.3.2012.

Tässä yhteydessä on tarpeen tarkastella myös niitä ehdotuksia, jotka perustuvat valtioneuvoston kanslian 27.3.2008 asettaman valtioneuvostolaki 2008 -työryhmän selvityksiin.

Valtioneuvostosta annettu laki (175/28.2.2003) tuli voimaan 1.4.2003. Laissa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta ja toimialajaosta, asioiden ratkaisemisesta valtioneuvostossa, päätöksentekojärjestyksestä valtioneuvoston yleisistunnossa sekä ministeriöissä sekä valtuudesta antaa valtioneuvoston ohjesäännössä tarkempia säännöksiä valtioneuvoston toiminnasta ja järjestysmuodosta sekä ministeriön virkamiesten kelpoisuusvaatimuksista.

Lakia on muutettu sen voimaantulon jälkeen kolme kertaa. Muutos (1187/2004, HE 142/2004) tuli voimaan 1.1.2005. Sillä lisättiin lain 6 §:ään uusi 2 momentti, joka koski muun ministerin kuin pääministerin toimikaudeksi nimitettäviä valtiosihteereitä. Kaksi muuta muutosta ovat koskeneet lain 1 §:ää, jossa säädetään valtioneuvoston organisaatiosta luettelemalla ministeriöiden nimikkeet. Muutoksella, joka tuli voimaan 1.1.2008 (970/2007, HE 54/2007), poistettiin säännöksestä kohta 12 (työministeriö) ja muutettiin kohta 10 poistamalla kauppa- ja teollisuusministeriön nimike ja lisäämällä työ- ja elinkeinoministeriön nimike. Muutoksella, joka tuli voimaan 1.5.2010, (305/2010, HE 11/2010), muutettiin opetusministeriön nimike opetus- ja kulttuuriministeriöksi (kohta 7).


Valtioneuvostolaki 2008 –työryhmän selvitys muutostarpeista

Valtioneuvostolaki 2008 –työryhmä selvitti valtiosihteerijärjestelmän toimivuutta, ministereiden sijaisuusjärjes¬telmää, ministereiden esteellisyyden sääntelyä sekä hallituksen kertomusmenettelyn tarkistamista (VNK:n raporttisarja 7/2009).

Valtiosihteerijärjestelmän osalta työryhmä totesi, että EU:n perussopimuksista ja niitä uudistaneesta Lissabonin sopimuksesta ei katsota muodostuvan estettä sille, että tarpeen vaatiessa ministerin sijaisena ministerineuvoston päätöksentekokokoon-panossa toimisi valtiosihteeri. Tällainen käytäntö on omaksuttu useissa muissa EU:n jäsenvaltioissa. Suomessa valtiosihteerin valtuudet toimia ministerin sijaisena rajattiin nimenomaisesti valtioneuvostosta annetun lain 6 §:ssä asioiden valmisteluun liittyviin kansallisiin ja kansainvälisiin tehtäviin. Siten valtiosihteerin toimivaltuuksien laajentaminen tältä osin edellyttäisi työryhmän käsityksen mukaan valtioneuvostosta annetun lain 6 §:n 2 momentin tarkistamista.

Työryhmä kirjasi lisäksi muistioonsa tilanteita, joissa asioiden kansallisessa valmistelussa on ollut tarvetta sille, että valtiosihteeri on ollut läsnä ministerin tai ministeriön edustajana ministerivaliokunnassa. Nämä kysymykset liittyvät valtioneuvostosta annetun lain 5 §:ään ministerin sijaisista. Mikäli valtiosihteerit käytännössä ovat läsnä esitetyissä ministeritason kokouksissa, heidän asemaansa näissä tilanteissa saattaa olla tarpeen täsmentää tarkistamalla valtioneuvostosta annettua lakia.

Ministereiden nykyistä sijaisuusjärjestelmää on työryhmän mukaan tarpeen tarkistaa niissä tilanteissa, joissa minis¬teri on estynyt hoitamasta tehtäväänsä pidempiaikaisesti sairauden tai äitiys-, isyys- tai vanhempainvapaan johdosta. Valtioneuvoston toimintakyky ja hallituksen poliittinen tasapaino olisi turvattava ilman, että ministeri joutuu eroamaan valtioneuvoston jäsenyydestä näissä tilanteissa.

Valtioneuvostolaki 2008 –työryhmän arvion mukaan hallintolain säännökset esteellisyydestä ja siihen liittyvästä päätöksenteosta eivät sellaisenaan täysin sovellu ministerin asemaan, huomioon ottaen aseman erityispiirteet. Työryhmän raportissa todetaan, että hallintolain säännöksen soveltaminen ministereihin ei ole täysin ongelmatonta. Ministerin tehtävään kuuluu poliittisten linjausten ja kannanottojen tekeminen, poliittisten päämäärien edistäminen ja ylipäänsä yhteiskunnalliseen keskusteluun osallistuminen.

Valtioneuvoston päätöksentekoa koskevien säännösten tulisi turvata ministerin mahdollisuutta poliittisten kannanottojen esittämiseen ja yhteiskunnalliseen keskusteluun osallistumiseen, ei rajata sitä tarpeettomasti. Ministerin tehtävään kuuluu myös poliittisen vastuun kantaminen päätöksistä, jolloin kovin herkkä vetoaminen esteellisyyteen voi olla myös tältä kannalta ongelmallista.

Työryhmän arvion mukaan ministereitä koskevaa sääntelyä voitaisiin selkeyttää lisäämällä valtioneuvostolakiin hallintolakia täydentävät erityissäännökset ministerin esteellisyydestä ja sitä koskevasta päätöksenteosta.

Hallituksen kertomusmenettelyn kehittäminen on vireillä valtioneuvoston kanslian asettamassa nk. kertomustyöryhmässä.

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta

Hallitus on antanut 15.5.2010 eduskunnalle esityksen laiksi Suomen perustuslain muuttamisesta (HE 60/2010). Esityksen tavoitteena on jatkaa perustuslain kokonaisuudistuksessa ja sitä edeltäneissä osittaisuudistuksissa omaksuttua linjaa valtiosäännön parlamentaaristen piirteiden vahvistamiseksi. Hallituksen esityksen toinen käsittely alkoi eduskunnassa 15.2.2011 (PeVM 9/2010 vp). Eduskunta äänesti istunnossaan 16. helmikuuta perustuslain uudistuksen lepäämään ensimmäisiin eduskuntavaalien jälkeisiin valtiopäiviin.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Suomen perustuslakia. Osa ehdotuksista koskee valtioneuvostosta annetun lain alaa. Näitä ovat ehdotukset, joiden tarkoitus on osoittaa valtioneuvostolle toimivalta antaa hallituksen esitykset sekä päättää hallituksen esityksen täydentämisestä ja peruuttamisesta samoin kuin hallituksen kertomuksen antamisesta eduskunnalle. Hallituksen esityksessä ehdotetaan myös muutoksia pääministerin tehtäviin siten, että pääministerin asemasta Suomen edustajana Euroopan unionin toiminnassa säädettäisiin perustuslaissa.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perustuslain presidentin päätöksentekoa koskevaa 58 §:ää siten, että tasavallan presidentin harkintavalta päätöksenteossa sidottaisiin eräissä asiaryhmissä valtioneuvoston ratkaisuehdotukseen silloin, kun valtioneuvoston ratkaisuehdotus presidentille vastaa eduskunnan ilmaisemaa kantaa asiassa. Asiaa toista kertaa presidentille esiteltäessä muusta kuin lain vahvistamista, virkaan nimittämistä tai tehtävään määräämistä koskevasta asiasta päätettäisiin eduskunnan ja valtioneuvoston yhtenevän kannan mukaisesti.

Ministeriöiden kansliapäälliköiden nimittämisestä ei enää säädettäisi perustuslaissa. Asiasta tulisi ottaa tarpeelliset säännökset valtioneuvostosta annettuun lakiin. Tarkoituksena on, että nimitystoimivalta siirtyisi tältä osin tasavallan presidentiltä valtioneuvostolle.

Muut huomiot

Valtioneuvoston viikoittaisessa työssä on lisäksi tullut esiin tarve tarkistaa säännöksiä päätöksentekojärjestyksestä valtioneuvoston yleisistunnossa. Tarkistustarve liittyy 17 §:n 2 momentin ja sen perustelujen sanamuotoihin. Pykälän 2 momentin mukaan ”jos erimielisyyttä ilmenee, asia päätetään äänestämällä...”. Hallituksen esitykseen kirjatun perustelun mukaan ei kaikissa erimielisyystilanteissa äänestettäisi. Perusteluissa puhutaan ”äänestykseen johtavasta erimielisyydestä”. Tässä yhteydessä olisi mahdollista tarkistaa, onko säännöstä tai sen perusteluita tarpeen selkiyttää.

On myös esitetty harkittavaksi, olisiko tarpeen säätää joko valtioneuvostosta annetussa laissa tai valtioneuvoston asetuksella nykyistä valtioneuvoston ohjesäännön 10 §:n säännöstä selkeämmin valtioneuvostotason horisontaalisesta yhteistyöstä.

Valtioneuvostosta annetun lain 23 §:ssä säädetään asioista, joiden valmistelua varten valtioneuvostolla on ministerivaliokunta. Säännöksen mukaan ministerivaliokunnan jäsenet ovat valtioneuvoston jäseniä. Lisäksi valiokuntien tehtävistä ja kokoonpanosta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella. Valtioneuvoston ohjesäännössä säädetään siitä, että pääministeri toimii ministerivaliokuntien puheenjohtajana. Tällä hetkellä valtioneuvostossa on neljä lakisääteistä ministerivaliokuntaa. Jokaisella ministerivalokunnalla on oma sihteeristönsä. Sihteeristöt toimivat käytännössä hyvin eri tavoin. Käytäntöjen yhdenmukaistamiseksi saattaisi olla tarpeen harkita säädettäväksi siitä, että ministerivaliokuntien sihteeristöt toimivat puheenjohtajansa, pääministerin ohjauksessa.