Valtioneuvoston termit selitettyinä

Valtioneuvosto

Valtioneuvosto

Valtioneuvostolla tarkoitetaan toisaalta pääministerin ja ministereiden muodostamaa yleistä hallintovaltaa käyttävää toimielintä eli Suomen hallitusta, ja toisaalta valtioneuvoston yleisistunnon ja ministeriöiden muodostamaa hallitus- ja hallintoasioiden päätöksentekoelintä. Toisinaan valtioneuvostolla tarkoitetaan myös pelkästään valtioneuvoston yleisistuntoa tai ministeriökokonaisuutta. 

Pääministeri johtaa valtioneuvoston toimintaa ja huolehtii valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Pääministeri johtaa asioiden käsittelyä valtioneuvoston yleisistunnossa ja on lakisääteisten ministerivaliokuntien puheenjohtaja.

Hallitus

Hallitukseen kuuluvat pääministeri ja muut ministerit. 

Hallitus valmistelee ja toteuttaa päätöksiä. Hallitus on toimistaan vastuussa eduskunnalle eli ministerien tulee nauttia eduskunnan luottamusta. 

Ministeri

Ministeri toimii ministeriön päällikkönä tai käsittelee ministeriöiden toimialaan kuuluvia asioita. Kukin ministeri käsittelee toimialaansa kuuluvat EU-asiat, kansainväliset asiat, lainvalmisteluasiat sekä virkanimitys- ja henkilöstöasiat. Samoin kukin ministeri johtaa taloussuunnittelua ja talousarvioiden ja muiden yhteisten asioiden valmistelua omalla toimialallansa.

Ministerin tehtävät jakaantuvat toisaalta toimintaan siinä ministeriössä, jonka päälliköksi tai jonka toimialaan kuuluvia tehtäviä hoitamaan hänet on määrätty, ja toisaalta toimintaan valtioneuvostossa. Jälkimmäiseen kuuluu työskentely valtioneuvoston valiokunnissa ja yleisistunnossa sekä tasavallan presidentille valtioneuvostossa tapahtuvassa esittelyssä.

Työnjaosta ministereiden kesken ministeriössä päättää valtioneuvosto.

Ministeriö

Valtioneuvostossa on nykyisin 12 ministeriötä. Ministeri toimii ministeriön päällikkönä. Kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Ministeriöiden toimialat voidaan yleispiirteisesti johtaa niiden nimistä.

Ministeriön korkeimpana virkamiehenä toimii kansliapäällikkö. Kansliapäällikkö johtaa ja valvoo ministeriön toimintaa. Ulkoministeriössä, valtiovarainministeriössä ja valtioneuvoston kansliassa kansliapäällikön virkanimike on valtiosihteeri.

Ministeriöiden alaisuudessa toimii useita virastoja ja laitoksia.

Päätöksenteko ja asiakirjat

Hallitusohjelma

Hallitusohjelma on hallitukseen osallistuvien puolueiden hyväksymä poliittinen toimintaohjelma, jossa sovitaan hallituksen tavoitteet ja tärkeimmät tehtävät. Hallitusohjelmassa on määritelty suuntaviivat, joita hallitus aikoo toimikautensa aikana noudattaa. Pääministeri valvoo hallitusohjelman toimeenpanoa ja vastaa siitä, että hallitus sopii hallituskauden alussa menettelyistä hallitusohjelman toimeenpanon osalta.

Hallituksen esitys

Valtaosa lainsäädäntöasioista tulee eduskunnassa vireille hallituksen esityksellä. Hallituksen esitys voi koskea mm. lakia, valtion talousarviota tai lisätalousarviota, eduskunnan suostumusta valtion lainanottoon, valtiontakauksen myöntämistä, kansainvälisen sopimuksen hyväksymistä tai aikaisemmin annetun hallituksen esityksen täydentämistä.

Hallituksen esitykset valmistellaan ministeriöissä. Hallituksen esitysten antamisesta eduskunnalle päättää valtioneuvoston yleisistunto. 

Hallituksen esitys sisältää ehdotuksen säädettäväksi lainsäädännöksi sekä ehdotusten perustelut. Hallituksen esitys toimii eduskunnassa valmistelun pohjana. Sen lisäksi se palvelee lakiehdotuksista käytävää yhteiskunnallista keskustelua ja myöhemmin lakien tulkintaa ja tutkimusta.

Valtioneuvoston esittelijä

Valtioneuvoston esittelijöinä toimivat ministeriöiden virkasuhteiset virkamiehet, joiden tehtäviin se on säädetty kuuluvaksi tai jotka on siihen määrätty. Esittelijä vastaa asian valmistelusta ministeriössä ja esittelee virkatehtäviinsä kuuluvat asiat ratkaistavaksi valtioneuvoston yleisistunnossa tai asianomaisessa ministeriössä. Esittelijä vastaa asiasta asian esivalmistelusta toimeenpanoon asti. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätöksestä eriävää mielipidettä.

Ohjausasiakirja

Ohjausasiakirjoilla tarkoitetaan joko valtioneuvoston yleisistunnossa periaatepäätöksinä hyväksyttyjä asiakirjoja tai ministeriössä hyväksyttyjä kyseisen ministeriön hallinnonalaa koskettavia asiakirjoja. Tällaisia voivat olla strategiat, toimintasuunnitelmat, tiekartat, toimenpideohjelmat ja vastaavat. Ohjausasiakirjan valmistelu käynnistyy toimeksiannosta, jonka hallitus, ministeri tai virkamiesjohto antaa ohjausasiakirjan valmistelusta.

Periaatepäätös

Periaatepäätökset ovat ohjausasiakirjoja, joilla annetaan valtionhallinnolle ohjeita ja suuntaviivoja asioiden valmistelulle. Periaatepäätökset ovat lähinnä poliittisia kannanottoja. Luonteeltaan ne ovat valmistelevia päätöksiä. Lopulliset päätökset tekee asiaa käsittelevä ja valmisteleva viranomainen. Periaatepäätöksillä ei ole välittömiä oikeudellisia vaikutuksia kansalaisiin.

Selonteko ja tiedonanto

Valtioneuvoston selonteot ja tiedonannot ovat kansainvälisiä suhteita tai valtakunnan hallintoa koskevia selvityksiä, jotka valtioneuvosto antaa eduskunnalle.

Näiden ero on, että tiedonannon perusteella voidaan äänestää hallituksen tai yksittäisen ministerin luottamuksesta. Selonteon kannanoton sisällöstä voidaan äänestää, mutta ei hallituksen luottamuksesta.

Lausuntopyyntö

Lausuntopyyntö on yksi kuulemisen muoto, jolla toteutetaan viranomaisen toiminnan avoimuutta. Kuulemisella tarkoitetaan sidosryhmien ja kansalaisten näkemysten, tietojen ja kokemusten hankkimista valmisteltavasta asiasta. Sidosryhmiä ovat esimerkiksi viranomaiset, asiantuntijat, järjestöt, yritykset.

Lausuntopyynnöllä keskeisiä, tiedossa olevia sidosryhmiä pyydetään ilmaisemaan näkemyksenä valmisteilla olevasta asiasta. Lausuntopyyntö yleensä myös julkaistaan, jolloin kenellä tahansa on mahdollista lausua mielipiteensä. Useissa säädöksissä edellytetään, että tietyltä viranomaiselta on pyydetty lausuntoa ennen asian ratkaisua. Lausunnoista saatu palaute tavallisesti kootaan ja julkaistaan.

Valtioneuvoston asetus

Asetus on lakia täsmentävä säädös. Valtioneuvoston yleisistunto antaa valtioneuvoston asetukset.

U kirjelmä ja E kirje

U-kirjelmillä ja E-kirjeillä valtioneuvosto saattaa EU-toimintaan liittyviä asioita eduskunnan käsiteltäviksi. 

U-kirjelmä lähetetään, kun kyse on EU:ssa päätettävästä ehdotuksesta säädökseksi, sopimukseksi tai muuksi toimeksi, joka kuuluisi eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi EU:n jäsen. 

Ehdotus käsitellään suuressa valiokunnassa, jolle asianomaiset erikoisvaliokunnat antavat lausuntonsa. Ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskeva ehdotus käsitellään ulkoasiainvaliokunnassa.

E-kirjeitä lähetetään muissa tilanteissa, joissa on tarpeen antaa eduskunnalle tietoja EU:n toiminnasta. Kirjeitä käytetään erityisesti silloin, kun kyse on periaatteellisesti, poliittisesti tai taloudellisilta vaikutuksiltaan merkittävistä EU-asioista. 

E-kirjeet lähetetään toimivaltaisesta ministeriöstä.

Pääministerin ilmoitus

Pääministeri voi antaa eduskunnalle ilmoituksen valtioneuvoston toimialaan kuuluvasta ajankohtaisesta asiasta. Ilmoituksen voi antaa myös pääministerin määräämä muu valtioneuvoston jäsen. Pääministerin ilmoitus on suullinen.

Välikysymysvastaus

Vähintään 20 kansanedustajaa voi tehdä valtioneuvostolle tai ministerille näiden toimialaan kuuluvasta asiasta välikysymyksen. Välikysymys esitetään täysistunnossa ja lähetetään valtioneuvostolle. Valtioneuvoston jäsenen tulee antaa vastaus välikysymykseen 15 päivän kuluessa tiedon saamisesta. 

Välikysymykseen annettavan vastauksen sisällöstä sovitaan hallituksessa. 

Välikysymyksen käsittelyn päätteeksi toimitetaan äänestys valtioneuvoston tai ministerin nauttimasta luottamuksesta, jos keskustelun aikana on tehty ehdotus epäluottamuslauseen antamisesta valtioneuvostolle tai ministerille.

Hallituksen toiminta

Ministerityöryhmä

Ministerityöryhmät ohjaavat hallitusohjelman toteuttamista tietyn osa-alueen kehittämisen näkökulmasta. 

Valtioneuvosto voi sopia, että tietyn asian tai asiakokonaisuuden valmisteluun, kuten esimerkiksi hallituksen isojen poikkihallinnollisten uudistusten valmisteluun, perustetaan yhteistyötä ja yhteensovittamista varten ministerityöryhmä.

Ministerityöryhmästä, sen tehtävistä ja jäsenistä päätetään hallituksen neuvottelussa, jonka jälkeen valtioneuvosto asettaa työryhmän.

Hallituksen neuvottelu

Hallituksen neuvottelu on ministereiden epävirallinen kokous, jonka kutsuu koolle pääministeri.

Neuvottelussa ei tehdä muodollisia ratkaisuja. Siihen osallistuvat ministereiden lisäksi oikeuskansleri, pääministerin valtiosihteeri ja valtioneuvoston viestintäjohtaja.

Neuvottelussa asian esittelee ministeri, jonka toimialaan asia kuuluu. Neuvottelun sihteerinä toimii valtioneuvoston istuntoyksikön päällikkö tai muu pääministerin määräämä henkilö.

Hallituksen neuvotteluja on pidetty myös mm. nimikkeillä budjettiriihi, JTS-riihi ja strategiaistunto.

Ministerivaliokunta

Valtioneuvostossa on ministerivaliokuntia asioiden valmistelua varten. Ministerivaliokunnille ei kuulu varsinaista ratkaisuvaltaa. Käytännössä ministerivaliokuntien merkitys poliittisessa päätöksentekojärjestelmässä on voimakkaasti korostunut, koska niissä valitaan poliittiset linjat ja muodostetaan kannat.

Valtioneuvostolla on neljä lakisääteistä valiokuntaa, joita ovat ulko- ja turvallisuuspoliittinen ministerivaliokunta, raha-asiainvaliokunta, talouspoliittinen ministerivaliokunta ja EU-ministerivaliokunta. Valtioneuvoston yleisistunto voi lisäksi asettaa ylimääräisiä ministerivaliokuntia.

Ulko- ja turvallisuuspoliittinen valiokunta valmistelee tärkeät ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa sekä Suomen ulkosuhteita koskevat asiat, näihin liittyvät tärkeät sisäisen turvallisuuden asiat sekä tärkeät kokonaismaanpuolustusta koskevat asiat. Ministerivaliokunta kokoontuu käytännössä yhdessä tasavallan presidentin kanssa, jolloin kokousta kutsutaan tasavallan presidentin ja ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan yhteiseksi kokoukseksi (TP-UTVA).

Raha-asiainvaliokunta valmistelee asiat, joilla on huomattava taloudellinen merkitys tai joista muuten vaaditaan raha-asianvaliokunnan lausunto. Valiokunnan tehtävänä on ennakollinen finanssivalvonta. 

Talouspoliittinen ministerivaliokunta käsittelee kokonaistaloudellista kehitystä ja yleistä talouspolitiikkaa, julkisen talouden kehityksen pääsuuntaviivoja ja muita pääministerin määräämiä talouspoliittisia toimia vaativia asioita.

EU-ministerivaliokunta käsittelee poliittisesti, taloudellisesti ja oikeudellisesti merkittäviä ajankohtaisia EU-asioita. Ministerivaliokunnassa sovitaan Suomen toimintalinjat muun muassa Euroopan unionin neuvoston kokouksiin ja epävirallisiin ministerikokouksiin. 

Valtioneuvoston yleisistunto

Pääministeri määrää yleisistuntojen esittelyjärjestyksen. Asian käsittely yleisistunnossa perustuu jaettuun esittelylistaan, joka sisältää esittelijän päätösehdotuksen. Puhetta yleisistunnossa johtaa pääministeri.

Jos keskustelussa ilmenee erimielisyyttä, asia päätetään äänestämällä. Kaikki istuntoon osallistuneet ministerit ovat yhdessä esittelijän kanssa vastuussa yleisistunnon päätöksistä. Vastuusta voi kuitenkin vapautua esittämällä eriävän mielipiteensä pöytäkirjaan merkittäväksi.

Esittelyyn osallistuvat kaikki ministerit. Yleisistunnon päätösvaltaisuuden edellytyksenä on vähintään viiden ministerin osallistuminen istuntoon. Lisäksi esittelyssä on läsnä oikeuskansleri. Pöytäkirjaa pitää valtioneuvoston istuntoyksikön virkamies.

Valtioneuvoston yleisistunto tekee ratkaisuehdotuksen tasavallan presidentille tämän päätösvaltaan kuuluvissa asioissa. Lisäksi yleisistunnolla on asetuksenantovaltaa sekä päätösvaltaa hallitus- ja hallintoasioissa.

Tasavallan presidentin esittely

Tasavallan presidentti tekee päätöksensä valtioneuvostossa sen ministerin esittelystä, jonka toimialaan asia kuuluu. Esittelyjärjestys presidentin esittelyssä on sama kuin valtioneuvoston yleisistunnossa. Puhetta esittelyssä johtaa presidentti.

Valtioneuvostolla on esityksentekovelvollisuus tasavallan presidentille esiteltävässä asiassa. Yleisistunto voi tarvittaessa määritellä kantansa äänestämällä. Esittelevä ministeri on tällöin velvollinen esittelemään asian presidentille valtioneuvoston enemmistön kannan mukaisesti.

Esittelyyn osallistuvat kaikki ministerit. Päätösvaltaisuuden edellytyksenä on, että presidentin lisäksi vähintään viisi valtioneuvoston jäsentä on läsnä. Lisäksi esittelyssä on läsnä oikeuskansleri. Pöytäkirjaa pitää valtioneuvoston istuntoyksikön virkamies.

Koska tasavallan presidentti tekee esittelyssä yksin päätökset, asioista ei äänestetä. Ministeri voi kuitenkin lausua eriävän mielipiteensä pöytäkirjaan vapautuakseen vastuusta. 

Toimitusministeristö

Hallitus toimii toimitusministeristönä sen jälkeen, kun se on pyytänyt eroa tasavallan presidentiltä. Yleensä istuva hallitus jättää eronpyynnön eduskuntavaalien jälkeen, kun sillä ei ole enää eduskunnan luottamusta. Vanha hallitus jatkaa toimitusministeristönä aina siihen saakka, kunnes uusi hallitus on nimitetty.

Toimitusministeristön asemasta ei ole tarkkoja säännöksiä. Sillä on muodollisesti sama toimivalta kuin hallituksella ennen sen eronpyyntöä. Toimitusministeristön katsotaan voivan hoitaa välttämättömät juoksevat rutiiniasiat ja sellaiset kiireelliset asiat, joiden ratkaisua ei voida siirtää seuraavalle hallitukselle.

Talous

Julkisen talouden suunnitelma

Julkisen talouden suunnitelma on hallituksen päätösasiakirja, joka koostuu finanssipolitiikan linjaa, julkisen talouden kokonaisuutta ja julkisen talouden alasektoreita koskevista päätöksistä. Hallituskauden talouden suunnittelun tärkeimmät linjaukset määritellään hallitusohjelmassa ja sen mukaisesti valmisteltavassa julkisen talouden suunnitelmassa (JTS). JTS:ssä asetetaan julkisen talouden tasapainoa ja velkaantumista koskevat tavoitteet. 

Julkisen talouden muodostavat julkisyhteisöt, joihin kuuluvat mm. valtio, kunnat ja kuntayhtymät, Ahvenanmaan maakunta sekä lakisääteiset työeläkeyhtiöt ja -laitokset ja muut sosiaaliturvarahastot.

Julkisen talouden suunnitelman valmistelu seuraavaksi neljäksi vuodeksi eli ns. JTS-prosessi päättyy koko hallituksen ns. JTS-riiheen eli hallituksen neuvotteluun.

Talousarvioehdotus

Ministeriöt kokoavat toimialansa virastojen ja laitosten suunnitelmista oman hallinnonalansa talousarvioehdotuksen. Hallinnonalojen talousarvioehdotukset käsitellään valtiovarainministeriössä. Valtiovarainministeri päättää valtiovarainministeriön ehdotuksesta valtion talousarvioesitykseksi. Julkisen talouden suunnitelma toimii seuraavan vuoden talousarvioehdotusten valmistelun ohjeena.

Budjetti eli talousarvioesitys

Valtion budjetti eli talousarvio on vuosittainen valtion taloutta ja varainhoitoa koskeva suunnitelma. Talousarvio sisältää valtion seuraavan vuoden määrärahat ja tulot.

Valtion talousarvio hyväksytään eduskunnan täysistunnossa. Valtion talousarvion antaminen on merkittävämpiä hallituksen poliittisia toimia.

Talousarvioesitys koostuu yleisperusteluista, numerotaulukosta ja yksityiskohtaisista perusteluista ja liitteistä. 

Budjettiriihi eli budjettineuvottelut

Budjettiriihessä hallitus hyväksyy talousarvioesityksensä sisällön. 

Riihessä syntyvällä asiakirjalla on sekä oikeudellista, poliittista että finanssipoliittista merkitystä ja se on myös hallinnollinen asiakirja. Riihtä johtaa pääministeri. 

Talousarvioesityksen kaikki osastot (tulot) ja pääluokat (menot) hallitus päättää yhdessä. Riihessä linjataan valtion tarpeidentärkeysjärjestys ja allokoidaan määrärahat talousarvioesitykseen. Talousarviolla voidaan vaikuttaa myös suhdanteisiin tulojen ja menojen suhteen kautta.

Lisätalousarvioesitys

Jos hyväksyttyyn talousarvioon tarvitaan välttämättömiä muutoksia, hallitus voi tehdä lisätalousarvioesityksen. Lisätalousarvioesitykset laaditaan ja käsitellään pääosin samoin kuin varsinaiset talousarviot.

Talousarvioesityksen täydennys

Talousarvioesitystä ja lisätalousarvioesitystä voidaan täydentää antamalla esitys täydentämisestä. Täydentävää esitystä ei voida antaa enää sen jälkeen, kun valtiovarainvaliokunta on antanut mietintönsä talousarvioesityksestä tai lisätalousarvioesityksestä. 

Kehysriihi ja puoliväliriihi

Kehysriihessä Suomen hallitus tekee vuosittain julkiseen talouteen lähivuosiksi vaikuttavia päätöksiä. Käytännössä siis linjataan siitä, mihin suomalaisten verorahoja tulevina vuosina käytetään. 

Avainasemassa on valtion talouden menokehys. Se on hallituksen nelivuotiskautensa alussa määrittelemä menokatto, joka määrittelee menojen enimmäismäärän. Kehyksen avulla siis suunnitellaan julkisia menoja lähivuotta pidemmälle. Tällä osaltaan pyritään hillitsemään valtion menojen liiallista kasvua.

Puoliväliriihessä hallituksilla on ollut tapana tarkastella, mitä kaikkea hallitusohjelmasta on jo ehditty toteuttaa ja mitä tulevien vuosien aikana on vielä tehtävä.

Määräraha

Riihessä linjataan valtion tarpeiden tärkeysjärjestys ja allokoidaan määrärahat talousarvioesitykseen. Kehyspäätöksessä annetaan hallinnonalakohtaiset määrärahakehykset.