Statsminister Paavo Lipponen vid European University Institute Florens 9.4.2001
Europeiska unionens framtid efter Nice
Det är ett stort nöje och en stor ära för mig att tala vid European University Institute. Denna institution har länge stått i förgrunden i debatten kring Europeiska unionens framtida utveckling. Institutet har publicerat värdefulla bidrag som fått fungera som tankeställare i processen för utveckling och reform av unionen. Jag är övertygad om att det arbete som gjorts av Institutet när det gäller förenklingen av fördragen kommer att visa sig värdefullt när vi skall förbereda oss för nästa regeringskonferens.
Få europeiska möten har väckt publicitet och kommentarer i sådan omfattning som Europeiska rådets möte i Nice i december i fjol. Det var otvivelaktigt ett viktigt möte. Genom Nicefördraget regleras beslutsförfarandet i unionen liksom unionens nyckelinstitutioner. Viktigast är att fördraget fullbordar de historiska beslut som fattades av Europeiska rådet i Helsingfors i december 1999 samt möjliggör en utvidgning av unionen. Efter att det nya fördraget har ratificerats, vilket väntas ske under år 2002, är unionen redo att ta emot nya medlemmar.
Nicefördraget är ett resultat av politiska förhandlingar - en kompromiss mellan 15 större och mindre medlemsstater. Det återstår att se om fördraget också säkerställer ett effektivt beslutsfattande i den expanderande unionen. Vissa aspekter kräver att fördragets implikationer följs upp kontinuerligt. Beslutsförfarandet i Rådet är relativt komplicerat med många kriterier som måste tas i beaktande. Dessutom är fördraget inte så ambitiöst när det gäller att utsträcka röstningsförfarandet med kvalificerad majoritet som Finland ansett nödvändigt för att unionen ska kunna fungera effektivt. Vissa nyckelområden, till exempel miljöskatter och samordning av den sociala tryggheten, kommer även framöver att regleras genom enhälliga beslut.
Eftersom antalet medlemsstater snart sagt fördubblas inom ett decennium är det möjligt att vi kommer att se inte bara större variation beträffande intressen och politiska mål, utan också en växande belastning på unionens förmåga att fatta beslut. Om unionen ska förbli en effektiv och lyhörd politisk aktör måste vi se över beslutsförfarandet kontinuerligt.
Jag är förvissad om att institutioner som European University Institute kommer att bistå oss med god vetenskaplig vägledning i fråga om olika möjligheter att hålla unionens institutioner och regler för beslutsförfarandet i gott skick.
I likhet med tidigare regeringskonferenser resulterade Nice i en agenda för ytterligare reformer. En bilaga till fördraget utgörs av en förklaring som påkallar behovet av en djupare och bredare debatt om Europeiska unionens framtid. En regeringskonferens kommer att sammankallas för att bland annat behandla gränsdragningen för befogenheterna för unionen respektive medlemsstaterna, vilken ställning stadgan för de grundläggande rättigheterna skall ha, en förenkling av fördragen liksom de nationella parlamentens roll i det europeiska sammanhanget.
Innan jag gör några kommentarer angående den fortsatta förberedelsen för regeringskonferensen 2004, vill jag lyfta fram några frågor av avgörande betydelse för unionen under de kommande åren.
Agendan för förberedelserna för den inledande fasen av regeringskonferensen 2004 består av tre större processer: utvidgning, interna policyreformer med en djupare integration som mål, och debatten om unionens framtid, vilken ska bana väg för nästa fördragsreform. Fram till år 2004 kommer vi också att förbereda de kommande finansiella ramarna för unionen. Hit hör även emotsedda reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken samt strukturfonderna.
Utvidgningen är en nyckelprioritet för unionen. Införlivandet av länder i Central- och Östeuropa i unionen kommer att utgöra ett avgörande steg i integrationsprocessen i Europa efter det kalla kriget. Den politiska förändringsprocessen som inleddes för mer än tio år sedan skapade möjligheter som unionen genom utvidgningen nu till fullo bör utnyttja. Undan för undan kommer vår världsdel att enas kring Europeiska unionen. Utvidgningen kommer att tillföra den interna marknaden etthundra miljoner konsumenter. Den ökade konkurrensen och den ekonomiska tillväxten kommer att ingjuta ny dynamisk kraft i försöken att reformera Europa.
Tempot för anslutningsförhandlingarna bör upprätthållas för att vi ska kunna säkerställa att de första kandidatländerna kan bli medlemmar samt delta i de europeiska parlamentsvalen år 2004. Detta betyder att den avslutande förhandlingsfasen bör äga rum under det danska ordförandeskapet under senare hälften av år 2002.
Den politiska betydelsen av utvidgningen är så väsentlig att denna bör skötas med stor försiktighet. Jag skulle föredra att de flesta av kandidatländerna kunde anslutas i den första omgången. De länder som på grund av sitt svaga utgångsläge inte fyller kriterierna för medlemskap inom de närmaste åren måste ges fortsatt stöd liksom besked om när följande utvidgningsomgång kan äga rum.
Utvidgningsprocessen får inte förlora sin slagkraft. Det svenska ordförandeskapet har varit effektivt. Nu tas en av de mest känsliga frågorna upp, nämligen den fria rörligheten för arbetskraften. Detta är en politiskt svår fråga för många av de nuvarande medlemsstaterna liksom för kandidaterna. Merparten av forskningen tyder på att eventuella förändringar i flyttningsmönstren kommer att vara av marginell natur. Att arbetskraften kan röra sig fritt kommer därför inte att medföra ett sådant uppsving i rörligheteten överlag som unionen skulle behöva.
På grund av några osäkra punkter i de studier som gjorts föredrar Finland flexibla övergångsåtgärder i fråga om den fria rörligheten för arbetskraften. I fråga om detta kapitel borde medlemsstaterna och kandidatländerna förhandla fram en politisk överenskommelse under det svenska ordförandeskapet. Detta skulle göra det möjligt att koncentrera krafterna på underhandlingarna om andra betydelsefulla frågor som miljö, jordbruk och strukturfonder.
Under de två senaste åren har unionen inlett ambitiösa reform- och samarbetsprocesser. Jag tänker här speciellt på det extra toppmötet kring rättsliga och inrikes frågor i Tammerfors i oktober 1999, samt det extra toppmötet om ekonomiska och sociala reformer i Lissabon i mars 2000.
I Tammerfors, under det finländska ordförandeskapet, beslöt vi att genomföra det vi förpliktigat oss till enligt Amsterdamfördraget om att skapa ett område av frihet, säkerhet och rättvisa. Europeiska rådet i Tammerfors godkände politiska riktlinjer och konkreta åtgärder för att utveckla en gemensam EU-politik vad gäller asyl och invandring, ett verkligt område med rättvisa och samordnade åtgärder för att stärka kampen mot brottsligheten.
Toppmötet i Tammerfors kan tjäna som ett gott exempel på hur unionen borde fungera. På agendan stod angelägenheter som är gemensamma för medborgare i hela unionen. Det fanns ett klart behov av unionsomfattande handlingslinjer och gränsöverskridande samarbete. Vi lyckades finna en gemensam plattform trots stora skillnader i nationell lagstiftning och praxis. Och sist men inte minst byggde Tammerforsmötet på universella värden. I Tammerfors bekräftade vi att grunden för unionssamarbetet i rättsliga och inrikes frågor utgörs av principer baserade på internationella människorättsfördrag, medborgerliga fri- och rättigheter samt rättssäkerhet. Vi betonade vikten av att intensifiera åtgärderna mot rasism och främlingsfientlighet samt förbättra ställningen för medborgare i tredje land som är legalt bosatta i unionen.
Lika viktigt är att använda unionen som ett redskap för att stärka den interna säkerheten och att skydda medborgarna för följderna av den organiserade brottsligheten. De fyra friheterna som vi alla slår vakt om får inte missbrukas. Gränsöverskridande brottslighet, såsom människohandel, i synnerhet utnyttjande av kvinnor och barn, liksom narkotika- och vapenhandel utgör ett allvarligt hot.
Det politiska budskapet från Tammerfors var tydligt, och verkställandet av besluten inleddes omedelbart. På vissa områden har framskridandet gått långsamt, och vi måste driva på verkställandet av Tammerforsbesluten under uppföljningen som kommer att äga rum under det belgiska ordförandeskapet. Inkommande höst behöver vi konkreta resultat när det gäller att upprätta ett gemensamt europeiskt asylsystem. Vi måste intensifiera våra strävanden att bekämpa människosmuggling och människohandel. Det övergripande sättet att behandla migrationsfrågorna som vi godkände i Tammerfors måste utvecklas till en policy liksom till konkreta åtgärder.
På toppmötet i Lissabon för ett år sedan antog vi en strategi med målet att göra Europa till världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska kunskapsbaserade ekonomi. Den inre marknaden har gett goda resultat för Europa och Lissabonstrategin är en logisk förlängning av detta projekt. Tanken är att finna en strategi som ska ta i beaktande de förändringar som äger rum i vår ekonomiska omgivning, både i Europa och globalt sett. Det gäller att skapa nya och bättre arbetsmöjligheter och att säkerställa att den europeiska sociala modellen har en solid ekonomisk bas även i framtiden.
Lissabonstrategin fick en framgångsrik uppföljning vid Europeiska rådets möte i Stockholm i mars. I Stockholm satte vi upp etappmål för sysselsättningsgraden i hela unionen, vi anmodade medlemsstaterna att påskynda införlivandet av alla direktiv om den interna marknaden med nationell lagstiftning, och vi diskuterade gemensamma tillvägagångssätt för att modernisera den europeiska sociala modellen. Nu gäller det för medlemsstaterna att åstadkomma konkreta resultat före Europeiska rådets följande uppföljningsmöte år 2002. Europeiska rådet borde i högre grad koncentrera sig på det politiska beslutsfattandet och i mindre grad på indikatorer, rapporter och utvärderingar. Den öppna koordinationen borde inte vara ett substitut för EU-lagstiftning i de fall en reglering på EU-nivå är påkallad.
Vi har nu 266 dagar kvar till införandet av euron. Fördelarna med en gemensam valuta kommer att bli ännu mer påtagliga för medborgarna i våra länder. Men euron har också medfört ett behov att stärka koordineringen av den ekonomiska politiken. I utvecklandet av den ekonomiska ledningen på euroområdet måste vi beakta Europeiska centralbankens självständighet liksom Eurogruppens informella karaktär. Såsom noterades på toppmötet i Stockholm har de breda riktlinjerna för den övergripande ekonomiska politiken en central roll och skapar en ram för den övergripande politiken. En förstärkning av den ekonomiska ledningen för euron ska inte ha som mål att finjustera ekonomierna på euroområdet, utan den borde i stället koncentrera sig på hållbarheten i fråga om de offentliga finanserna på lång sikt liksom på en konsekvent utvärdering av politiken som åtföljs av tillbörliga rekommendationer till medlemsstaterna.
I Stockholm tog vi oss an den demografiska utmaning som lurar runt hörnet. Att befolkningen åldras generellt kommer att skapa en brist på arbetskraft som påverkar hela Europa. Befolkningen i Europa väntas börja minska redan år 2003. Anpassningen till detta scenario är ett problem som inte kan lösas enbart genom invandring. Vi måste också förmå människor att stanna i arbetslivet till pensionsåldern, att öka den totala arbetstiden under deras arbetsliv och slutligen anpassa våra pensionsförmåner och sociala förmåner till en situation där beroendekvoten är betydligt mindre fördelaktig än tidigare. Europeiska unionen måste förena debatten om en gemensam invandringspolitik med sin strategi för ekonomiska och sociala reformer.
Den expanderande unionen måste ta på sig en allt mer aktiv global roll. Som en betydande ekonomisk aktör axlar unionen ansvaret för världsekonomins öppenhet och för villkor som kommer att bidra till en positiv ekonomisk och social utveckling globalt sett. I år borde en överenskommelse nås om en ny förhandlingsomgång i Världshandelsorganisationen, WTO. Vi behöver ytterligare liberalisering, men också dialog om handelns sociala aspekter och miljöaspekter. Denna omfattande agenda möjliggörs bara om utvecklingsländerna kan se verkliga fördelar - i stället för ett nytt slags protektionism - i stärkandet av den internationella handelsordningen.
Europeiska unionen fortsätter att vara en ledande kraft inom den globala miljöpolitiken. Tyvärr beror det delvis på eftersläpning hos vissa andra länder. Jag anser att det är ytterst viktigt att unionen bemödar sig att rädda Kyotoprotokollet om klimatförändringar. Om vi skulle råka i den situationen att vi inte hade något avtal om åtgärder för bekämpning av klimatförändringarna skulle det vara ett enormt bakslag med tanke på de alla multilaterala satsningar som gjorts för att lösa de globala miljöproblemen.
De senaste åren har utgjort en period av snabb utveckling i fråga om unionens utrikespolitik. Besluten i Helsingfors om att utveckla unionens förmåga att lösa kriser håller på att verkställas inom såväl den militära som den civila sektorn. Unionen har nu både en sydlig dimension - Medelhavspolitiken - och en nordlig dimension, som bidrar till att stärka ett positivt ömsesidigt beroende mellan Europeiska unionen, Ryssland och andra stater i Östersjöregionen. Den finländska synen är att Medelhavspolitiken och den nordliga dimensionen stöder varandra: stabilitet och samarbete i norr stärker också unionen i söder.
Samtidigt som unionen tar sig an dagens utmaningar skall vi fortsätta att dryfta framtiden. Det är en diskussion med ett konkret mål: hur vi skall få den expanderande unionen att bli bättre på att nå sina målsättningar och att uppfylla förväntningarna hos medborgarna. Många teman i diskussionen visar på ett behov att utveckla unionens konstitutionella ramar. Frågan kräver en öppen och analytisk debatt med ett brett medborgardeltagande.
Före Europeiska rådets möte i Nice lade Italien och Tyskland fram ett användbart inofficiellt dokument, ett s.k. non-paper, angående processen efter Nice. Vid toppmötet enades medlemsstaterna om att påbörja förberedelser för debatten under det svenska ordförandeskapet. En mellanrapport kommer att läggas fram på Europeiska rådets möte i Göteborg i juni. Under det belgiska ordförandeskapet i slutet av detta år kommer en deklaration att avges i Laeken angående initiativ för att fortsätta processen.
Hur skall då nästa fördragsreform förberedas? Före Nice, i etttal på College of Europe i Brygge, föreslog jag att ett konvent skulle utlysas för den förberedande fasen. Processen som föregick toppmötet i Nice, liksom de slutliga förhandlingarna som varade i mer än fyra dagar, övertygade troligen de flesta av oss om att det nuvarande sättet att förbereda reformer är bristfälligt. Ett konvent skulle tjäna som ett forum för att sammanföra representanter för regeringar och parlament från de nuvarande medlemsstaterna och kandidatländerna med unionens institutioner. Med öppna sessioner, fullt tillgänglig dokumentering och offentlig utfrågning med representanter för medborgarsamhället och dess organisationer kunde ett konvent också ge processen den öppenhet den så väl behöver.
Konventet är inget substitut för de mellanstatliga förhandlingar som vi behöver för att godkänna förändringarna i fördraget. Konventet är emellertid ett absolut nödvändigt element i processen, där vi behöver ett brett engagemang, en verklig debatt och fräscha ideer. Konventet borde inleda sitt arbete så snart som möjligt efter Europeiska rådets möte i Laeken i december. En rapport från konventet med konkreta förslag och alternativ borde finnas tillgänglig från mitten av år 2003.
Agendan för debatten om Europas framtid borde naturligtvis inte helt slås fast på förhand. Fyra teman för regeringskonferensen 2004 skisserades upp redan i Nice.
Det är lätt att förstå att grundläggande rättigheter tas med på dagordningen. Stadgan om de grundläggande rättigheterna som antogs i Nice lägger fram de huvudprinciper som våra samhällen och Europeiska unionen bygger på. Beredningsprocessen liksom rättighetskonventets arbete tilldrog sig en hel del uppmärksamhet från medborgarsamhället. Vi har att göra med frågor som normalt ses som hörnstenar i varje nationell konstitution, och som tryggas av olika internationella avtal.
Stadgan antogs som en politisk förklaring, inte som ett juridiskt bindande dokument. Trots detta kommer Europeiska domstolen med all sannolikhet att beakta stadgan i sina beslut och därigenom kommer dokumentet att få juridisk relevans.
Det är inte nödvändigtvis en lätt uppgift att försöka införliva den nuvarande stadgan med fördragen och att betrakta den som ett juridiskt bindande dokument i dess nuvarande form. Eftersom stadgan helt klart har en central roll bland de dokument som definierar unionens syften och mål, borde vi finna ett tillbörligt sätt att avspegla detta även i fördragen. Regeringskonferensen 2004 borde också ändra fördraget för att möjliggöra att den Europeiska gemenskapen kunde ansluta sig till den europeiska konventionen om mänskliga rättigheter.
Frågan om begränsning av maktbefogenheterna eller en klarare definition av kompetensområdena för medlemsstaterna å ena sidan och unionen å andra sidan tangerar diskussionen om vad unionen ska vara och syssla med. Jag skulle inte gärna ge några definitiva svar. I stället skulle jag vilja påpeka att unionen inte i så hög grad handlar om klart avgränsade kompetensområden: det viktiga är att dela kompetensen mellan medlemsstaterna och unionens institutioner.
I en union som består av flera beslutsfattande institutioner på gemenskapsnivå, i medlemsstaterna, i regionerna och på den lokala nivån, är det inte alltid lätt att fastställa eller komma överens om vem som ska ansvara för ett specifikt beslut. Vi behöver en institutionell struktur som får till stånd beslut på ett demokratiskt, effektivt och öppet sätt. Kompetensområdena inom gemenskapen kunde preciseras på ett klarare sätt, men jag tror inte att en katalog över kompetensområden är det rätta svaret på den här frågan. Tyvärr tror jag att om vi strävar efter att lösa problemet genom alltför detaljerade stadganden i fördragen - vilka i sin tur kan ändras av regeringskonferenserna - åtar vi oss ett omöjligt uppdrag. Det är möjligtatt vi till och med skadar unionens möjligheter att vara dynamisk och svara på nya krav i en omgivning som ändras i snabb takt. Klarhet är bra för unionen, men den grad av flexibilitet som vi har för närvarande har också visat sig vara till nytta.
Det är inte alltid klart vad förespråkarna för avgränsning av kompetensområden verkligen är ute efter. Oavsett vilka förändringar i det nuvarande systemet vi diskuterar skulle jag vilja betona att Finland anser att starka gemenskapsinstitutioner är avgörande för att unionen skall fungera. Jämlikheten mellan medlemsstaterna borde säkerställas. Jag skulle inte vilja se en tillbakagång i fråga om integrationen och den gemensamma politiken. Som exempel kan nämnas att en effektiv konkurrenspolitik, övervakad av kommissionen, är en väsentlig del av den inre marknaden.
Den roll som de nationella parlamenten har bör ges speciell uppmärksamhet när vi försöker passa in denna i institutionernas ram. Att skapa nya nivåer i unionens institutionella struktur är kanske inte den bästa lösningen om målet är att stärka demokratin, närma unionen till sina medborgare och upprätthålla ett effektivt beslutsfattande i den utvidgade unionen. Jag understöder målsättningen att knyta parlamenten närmare utvecklingen av unionen och jag hoppas att konventet skulle kunna lägga fram förslag som främjar detta.
Vi borde kanske koncentrera oss på de sätt som medlemsstaterna kunde tillämpa för att stärka sina egna system för att informera och involvera de nationella parlamenten i fråga om EU-politiken. Nationella system som grundar sig på verklig interaktion, öppenhet och effektiva sätt att konsultera parlamenten skulle göra en hel del för att stärka demokratin och godtagandet av unionens gemensamma politik. Finland har ett system för konsultationer med riksdagen som är både långtgående och omfattande, men som säkert har sina fel och brister. EU-lagstiftningens omfattning gör det ibland svårt att särskilja de politiskt viktigaste frågorna från högar av förslag som är fulla av tekniska detaljer.
Detsamma gäller unionens grundfördrag. I dag består de av en så gott som obegriplig samling artiklar, protokoll och förklaringar. Fördragen bör förenklas och kodifieras. I detta arbete har European University Institute redan bidragit på ett värdefullt sätt.
Arbetet för att omstrukturera unionen sker mot bakgrund av en allt mer skeptiskt inställd opinion i så gott som alla medlemsstater. Våra medborgare måste bli mer medvetna om vad unionen tillför i fråga om nytta och värde. För att vi ska uppnå detta måste vi uppnå konkreta resultat på det ekonomiska och sociala området, samt garantera en hållbar utveckling och stärka den inre och yttre säkerheten i unionen. Men våra medborgare måste också engageras direkt i diskussionen om vad unionen ska syssla med och hur unionen ska organiseras för detta syfte. Frågan hur vi ska uppmuntra och understöda en genuin offentlig diskussion - utan begränsningar eller färdiga svar - är en angelägen uppgift för våra parlament.
Vi behöver en stark politisk vilja för att föra integrationen framåt i unionen efter utvidgningen. Samtidigt måste vi försäkra oss om att det alltid finns en länk mellan den politiska viljan och den allmänna opinionen, trots att den ena ibland ligger före den andra.
Att vi har tagit med kandidatländerna i den förberedande processen för nästa regeringskonferens för med sig en ny typ av dynamik i diskussionen. För kandidaterna utgör detta en välkommen möjlighet att komma med i den institutionella debatten. Jag håller inte med dem som är rädda för att unionen kommer att urvattnas genom anslutningen av de tolv nya medlemmarna. Vi kommer att få ett nytt slags union, men en sådan utvidgad gemenskap byggd på gemensamma principer, en integrerad politik och effektiva institutioner kan väl visa sig vara enstarkare politisk aktör än unionen av i dag.
En stark union kan byggas bara med gemenskapsmetoden. Tyvärr har vi på sistone kunnat se en tendens till mellanstatlighet: kommissionens roll har försvagats och medlemsstaterna tyr sig till bilaterala lösningar i stället för att utnyttja och utveckla den institutionella strukturen i unionen. Vi får inte acceptera trenden att man ser Europeiska unionen som vilken annan internationell institution som helst. Vi kan infria målen för den europeiska integrationen och åstadkomma resultat bara med en union som bygger på ett gemenskapsinriktat synsätt när det gäller att ställa upp mål och utveckla handlingsprinciper, en union med ett effektivt och öppet system för beslutsfattande som respekterar balansen mellan institutionerna och jämlikheten mellan medlemsstaterna.
Ärade rektor, mina damer och herrar,
Under de sex år som Finland varit medlem i EU har Finland deltagit i två regeringskonferenser. För närvarande håller vi på att utveckla våra egna tankar inför nästa konferens, samtidigt som unionen står inför sin största utvidgning någonsin. Det främsta kännetecknet för vår Europapolitik har varit aktivt deltagande med egna initiativ. Vi försvarar våra nationella intressen genom att se till det allmänna bästa och genom att göra unionen till en starkare aktör både internt och i förhållande till omvärlden. Denna policy har varit till nytta för oss och gjort Finlands internationella ställning starkare än någonsin sedan Finland blev självständigt år 1917.
Jag är glad över att ha kunnat delge er några tankar om de uppgifter som närmast förestår unionen. Jag vill uttrycka min tacksamhet till Institutet för att jag har fått denna möjlighet. Jag önskar er all framgång i ert fortsatta arbete.