Justitieminister Johannes Koskinen

Finlands nya grundlag trädde i kraft i början av mars 2000. Grundlagen har således varit i kraft i knappt tre års tid. Det är en rätt kort tid för slutsatser, i synnerhet som reformen bereddes med varierande intensitet i hela tre årtionden - också den sista fasen tog en hel valperiod.

I september 2001 tillsatte justitieministeriet en bredbasig arbetsgrupp för att utreda grundlagens verkställighet. Avsikten var att regeringen utifrån detta arbete vid valperiodens sista riksmöte skulle lämna riksdagen en utredning om grundlagsreformens genomförande, vilket nu sker. I utvärderingsarbetet har man strävat efter att bland annat bedöma hur grundlagsreformens mål har uppnåtts i praktiken och vilka fortsatta åtgärder reformen kräver. Arbetsgruppens betänkande blev klart i november 2002.

Till utvärderingsarbetet hörde en mycket omfattande utredning av hur man inom olika kretsar ser på genomförandet av reformen. Arbetsgruppen hörde riksdagsgrupperna och representanter för vissa riksdagsutskott, republikens presidents kansli, domstolsväsendet och laglighetskontrollen, olika ministerier, självstyrelsesamfunden, statshushållningen, medborgarorganisationer samt forskare i statsförfattningsrätt och statslära. Dessutom gjordes fyra separata utredningar på vissa viktiga sakområden, bland annat nuvarande praxis vid ledning av utrikespolitiken och folkomröstningen som ett redskap för medborgaraktivitet på statlig nivå.    

Den allmänna bedömningen är att grundlagsreformens mål har uppnåtts och att den nya grundlagen har visat sig fungera väl. Något behov av ändringar i de grundläggande lösningarna finns inte. 

En stärkt parlamentarisk demokrati

Reformens viktigaste materiella mål, att stärka de parlamentariska dragen i det finska regeringssystemet, kommer fram i riksdagens mer betonade ställning som högsta statsorgan och statsrådets stärkta ansvarsställning i förhållande till riksdagen. I enlighet med de centrala principerna för det parlamentariska styrelsesättet har valet av statsminister och styrningen av regeringsbildningen övergått på riksdagen. De första praktiska erfarenheterna av detta får vi redan om några månader när regeringsförhandlingarna inleds på våren efter valet.

Riksdagens ställning har stärkts också på många andra sätt. Reformen gav riksdagen större maktbefogenheter och undanröjde de tidigare gränserna för riksdagens behörighet både i lagstiftningsarbetet och de internationella förbindelserna. Lagstiftningsmaktens tyngdpunkt ligger nu klart i riksdagen. Åtgärderna för att utveckla riksdagens arbetsmetoder, framför allt lagstiftningsförfarandet, har visat sig vara lyckade och har också för sin del stärkt riksdagens ställning och parlamentarismen.

Ett med parlamentarismen förknippat mål var också att ge statsrådet en starkare ställning i förhållande till republikens president. Detta har skett på många olika sätt. Presidentens beslut ärnu enligt huvudregeln bundet till statsrådets beslutsförslag och således till statsrådets medverkan. Statsrådets uppgift att leda lagberedningsarbetet blev klarare när presidenten blev bunden till statsrådets ståndpunkt i regeringens propositioner till riksdagen. Skyldigheten att samverka och kravet på parlamentarisk ansvarstäckning i det utrikespolitiska beslutsfattandet breddar den parlamentariska demokratin. Dessutom har statsrådets ställning stärkts vid utnämningar och utfärdandet av förordningar.

Statsministern har fått en mera framträdande ställning i förhållandena mellan de högsta statsorganen och i ledningen av statsrådets verksamhet. Bidragande orsaker till detta är de stärkta parlamentariska dragen i statsförfattningen och statsrådets starkare ställning, regeringarnas allt längre verksamhetsperioder samt medlemskapet i Europeiska unionen. Genom EU-frågorna och särskilt unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har statsministern och statsrådet fått en avsevärt synligare roll i det beslutsfattande som gäller internationella frågor än de hade t.ex. på 1970- och 1980-talet. Statsministerns ställning stärks också av att statsministern enligt den nya grundlagen väljs i riksdagen och genom de bestämmelser om statsministerns uppgift i ledningen av statsrådets arbete som enligt planerna skall tas in i lagen om statsrådet.

Ledningen av utrikespolitiken

Det nya systemet för beslutsfattande i utrikespolitiken har fungerat problemfritt. Grundlagen förutsätter intensivt samarbete mellan presidenten och statsrådet vid ledningen av utrikespolitiken. Presidentens och statsrådets samarbete utgår från de gemensamma mötena mellan statsrådets utrikes- och säkerhetspolitiska utskott och presidenten, men också andra informellare former av samarbete och ömsesidig kontakt,exempelvis regelbundna möten mellan statsministern och presidenten och mellan presidenten och utrikesministern, har visat sig vara viktiga i praktiken. Frågor som gäller Europeiska unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik har i regel behandlats i statsrådets EU-ministerutskott, medan tyngdpunkten i utrikes- och säkerhetspolitiska utskottet klart har legat på de säkerhetspolitiska frågorna.

I princip är det statsministern som företräder Finland vid Europeiska rådets möten. Statsministern informerar också riksdagen om de frågor som behandlas vid dessa möten. Presidenten underrättar statsrådet om sitt deltagande vid möten och utifrån detta beslutar statsrådet vid sitt allmänna sammanträde om den finska representationens sammansättning. Detta är en förbättring i jämförelse med tidigare praxis och representationsfrågan är inte i sig ett nämnvärt problem ur statsförfattningsrättslig synvinkel. Frågan kommer dock fortfarande att vara föremål för diskussion. Också utvidgningen av Europeiska unionen, med tio nya medlemsstater år 2004, kan leda till att nya element kommer in i den inhemska debatten.

Bestämmelserna om Finlands Bank

Också grundlagens bestämmelser om republikens presidents beslutsförfarande har fungerat väl i praktiken. Särskilt kan poängteras att det är mycket sällan som meningsskiljaktigheter har förekommit mellan presidenten och statsrådet i beslutsfattandet. Meningsskiljaktigheter har egentligen endast förekommit vid utnämningen av direktionen för Finlands Bank. Vid en reform av centralbankslagstiftningen kan bestämmelserna om bankens ledning och utnämningsförfarandet ses över både så att de stämmer bättre överens med bestämmelsen i grundlagen om att Finlands Bank står - under riksdagens garanti och vård - och så att de garanterar förutsättningarna för att effektivt vara med och påverka inom Europeiska centralbankssystemet. Finansministeriet har också för avsikt att inom den närmaste framtiden tillsätta en arbetsgrupp för att bereda de nödvändiga ändringarna i lagen om Finlands Bank.

Uppkomsten av euroområdet och fördjupningen av den gemensamma finansmarknaden återspeglas också i regleringen av finansmarknaden i EU-länderna. Tillsynsmyndigheternas och för sin del också centralbankernas uppgifter verkar utsträckas till områden som i Finland traditionellt har hört till och som också enligt den nya grundlagen hör till lagstiftningen och regeringens kompetens. Därför är det skäl att i brådskande ordning utreda hur denna utveckling kan anpassas till principerna i grundlagen. När det införs bestämmelser om de nya befogenheterna bör man följaktligen försäkra sig om att dessa befogenheter är samordnade och konsekventa och överensstämmer med våra lagstiftningsprinciper.

Reformen ur medborgarnas synvinkel

Grundlagsreformen gällde inte enbart politikens högsta skikt, utan den har varit ytterst viktig också för medborgarna. Redan översynen av innehållet i grundlagen, preciseringen av bestämmelserna och sammanförandet av dem till en enda enhetlig grundlag har lett till att grundlagen är betydligt klarare och tydligare ur medborgarnas synvinkel. Medborgarna har visat ett större intresse för grundlagen än tidigare. Också i den allmänna debatten har grundlagen fått mera tyngd.

Reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 är den reform som har varit av störst betydelse för medborgarnas rättsliga ställning. Bestämmelserna togs in i den nya grundlagen i nästan oförändrad form. I praktiken har de grundläggande rättigheterna fått en allt större betydelse i såväl lagstiftningsarbetet som i domstolarnas och myndigheternas verksamhet samt i den allmänna debatten. Genom bestämmelserna om de grundläggande rättigheterna får människorna ett mera omfattande och, i jämförelse med de internationella människorättskonventionerna, bättre skydd för sina rättigheter än tidigare. I den allmänna debatten har man dock under den senaste tiden fäst uppmärksamhet särskilt vid hur de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna kan utövas i praktiken. Oro har uttryckts t.ex. för att kommunerna som bär ansvaret för att sköta uppgifter som gäller dessa rättigheter kanske inte till alla delar kan reservera tillräckliga ekonomiska resurser för skötseln av dem. Också Europeiska unionens rättssystem är en utmaning när de grundläggande rättigheterna skall befästas. Här måste utgångspunkten vara den att genomförandet av gemenskapsrätten inte får undergräva det skydd som de grundläggande rättigheterna får på nationell nivå.

Också bestämmelserna om möjligheten att anordna rådgivande folkomröstningar står kvar i oförändrad form i grundlagen. Även i en utvecklad demokrati finns det ett motiverat behov av att kontinuerligt effektivera medborgarnas möjligheter att på olika sätt ta del i och påverka samhällsutvecklingen. Folkomröstningsinstitutionen har under de senaste åren varit föremål för en allmän diskussion i flera europeiska länder. De möjligheter till direkt aktivitet på statlig nivå som grundlagen ger medborgarna kräver enligt utvärderingsgruppen något slag av omvärdering på lång sikt. Anser man det vara skäl att ge den nuvarande frivilliga och rådgivande folkomröstningen en starkare ställning, bör man uppenbarligen röra sig i riktning mot avgörande folkomröstningar. Medborgarnas påverkningsmöjligheter kan också utvecklas genom att skapa möjligheter för olika medborgarinitiativ. Jag vill understryka att det inte är fråga om ett omedelbart behov av ändringar i grundlagen, utan framför allt om ett behov av utförligare utredning i saken.

Behovet av finjusteringar i grundlagen

Grundlagsreformens syfte var att säkerställa grundlagens relativa permanens och undvika återkommande justeringar i den. Trots att den nya grundlagen som helhet betraktad har visat sig fungera väl, har det vid utvärderingen av reformen kommit fram vissa enstaka frågor som kan ge anledning till en översyn av grundlagen redan i en nära framtid. En del av dessa frågor är snarare av tekniskt än av materiellt slag. Det är framför allt tre frågor som bör nämnas.

För det första har utvärderingsgruppen framhållit att bestämmelsen i 9 § 3 mom. grundlagen om att finska medborgare inte mot sin vilja får utlämnas eller föras till ett annat land måste ses över. Man har upprepade gånger varit tvungen att bryta mot det absoluta förbudet i denna bestämmelse vid verkställigheten av internationella förpliktelser och gemenskapsbestämmelser som gäller utlämnande av brottslingar. Bestämmelsen i grundlagen har redan blivit vilseledande eftersom det faktiska rättsläget inte längre står i överensstämmelse med det absoluta förbudet att utlämna finska medborgare. Behovet av att se över bestämmelsen är inte heller en nyhet, eftersom en friare formulering föreslogs redan i den regeringsproposition som gällde reformen av de grundläggande rättigheterna. 

För det andra uppställer 12 § grundlagen mycket stränga gränser för förhandsingrepp i yttrandefriheten. Grundlagen tillåter endast sådana begränsningar i bildprogram som är nödvändiga för att skydda barn. Frågan om denna begränsningsrätt är tillräcklig har väckt diskussion och det har krävts större möjligheter att genom förhandskontroll ingripa i exempelvis information som klart anstiftar till brott. Enligt utvärderingsgruppens utredning är det skäl att följa den internationella utvecklingen på detta område och den debatt som förs i andra europeiska länder samt utreda det eventuella behovet av att begränsa information som anstiftar till brott eller som kränker människovärdet. T.ex. så kan även vuxna behöva skyddas mot de allt råare bildprogrammen.

För det tredje påverkade grundlagsreformen statens revisionsverk så att dess oavhängiga ställning stärktes, och revisionsverket finns nu i anknytning till riksdagen. Vid riksdagsbehandlingen av revisionsverkets berättelser har det uppstått diskussion om revisionsverkets generaldirektör borde ha rätt att yttra sig vid riksdagens plenum när revisionsverkets berättelser behandlas. Inställningen till rätten för andra än riksdagsledamöter och ministrar att närvara och yttra sig vid riksdagens plenum har varit återhållsam och frågan kräver reglering på grundlagsnivå.

Vid sidan av dessa frågor har man vid utvärderingen av grundlagsreformen också tagit upp frågan om det enligt grundlagen borde vara möjligt att utse en ställföreträdare för biträdande justitieombudsmannen. Dessutom har man i riksdagen börjat utreda frågan om en sammanslagning av funktionerna vid statsrevisorerna och finansutskottets förvaltnings- och granskningsdelegation till en gransknings- och kontrollorganisation som skulle fungera på samma sätt som ett specialutskott. En sådan ändring av statsrevisorernas ställning förutsätter en översyn av grundlagen.

Etthundra år av demokrati

Ärade talman! Bästa riksdagsledamöter!

Grundlagsreformen innebar klara framsteg i utvecklingen av Finlands statsförfattning. Finlands grundlag kan nuförtiden karaktäriseras som en grundlag i en mogen parlamentarisk demokrati. Finland avviker inte längre nämnvärt från de parlamentariska republikerna i Europa. Den nya grundlagen har på ett visst sätt satt punkt för den gamla gustavianska tradition som varit förknippad med Finlands statshistoria och samtidigt skapat en fungerande rättslig grund för det statliga livet på 2000-talet. Detta är en god utgångspunkt när vi riktar blicken mot år 2007 då den finska folkrepresentationen, som baserar sig på ett enkammarsystem och på allmän och lika rösträtt och som väljs genom direkt val, firar sitt 100-årsjubileum.