Finland och Ottawakonventionen

Finlands och Europas säkerhetspolitiska miljö har fundamentalt förändrats. Ryssland utgör ett långvarigt hot mot Europa. Regeringens beslut baserar sig på försvarsförvaltningens och utrikesministeriets bedömning.

Försvarsmakten har berett en utredning där man på ett övergripande sätt granskar behoven att komplettera Försvarsmaktens kapacitet med vissa konventionella vapensystem i och med förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön.

I utredningen har man också beaktat erfarenheterna av Rysslands förfaranden i kriget mot Ukraina, krigsbilden, den inhemska produktionskapaciteten, möjligheterna till internationell upphandling och de skyldigheter i fråga om försvaret som följer av internationell humanitär rätt, inklusive de avtal om rustningskontroll som gäller Finland. Utöver Försvarsmaktens militära utredning har det vid försvarsministeriet gjorts en försvarspolitisk analys av frågan.

Uppföljningen av förändringar i omvärlden och bedömningen av deras inverkan på Finland hör till försvarsmaktens kontinuerliga arbete, och den information som dessa ger är inte offentlig. Försvarsmaktens utredning är sekretessbelagd med stöd av 24 § 10 punkten i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet.

Krigsbilden är stadd i förändring men dess traditionella lagbundenheter är desamma som tidigare. Tidigare bedömde man att den tekniska utvecklingen skulle minska infanteriets betydelse. Det ryska infanteriets betydande och traditionella roll med tanke på innehav och erövring av terräng har dock kvarstått. Med tanke på detta är infanteriminor ett enkelt och kostnadseffektivt vapen som kan komplettera Försvarsmaktens kapacitet. Infanteriminor har flera användningsändamål och deras kapacitet kan inte ersättas fullt ut med andra system.

Försvarsförvaltningen inleder inga förberedelser för att återinföra systemet med infanteriminor innan utträdet ur Ottawakonventionen har trätt i kraft, om man beslutar att lämna konventionen till följd av det beredningsarbete som nu inleds. Inte heller efter det kommer Försvarsmakten att montera infanteriminor under normala förhållanden, utan alla minor lagras.

Det är fortfarande tryggt att röra sig vid Finlands östgräns utan rädsla för infanteriminor. Användningen av minor förutsätter att mineringen planeras och dokumenteras och att minorna monteras och röjs omsorgsfullt. Dessutom förutsätts det att farliga områden märks ut och övervakas. Om Finland blir tvunget att använda infanteriminor kommer Försvarsmakten att använda dem på ett ansvarsfullt sätt och förebygga skada för de civila och de egna trupperna.

Finlands och Europas säkerhetspolitiska miljö har fundamentalt förändrats. Ryssland utgör ett långvarigt hot mot Europa. Finland är inte utsatt för något omedelbart militärt hot, men den förändrade säkerhetsmiljön förutsätter att regeringen vidtar åtgärder för att stärka försvaret.

Utträdet ur konventionen är en lång process i flera steg. Även före de formella stegen kan det ta flera veckor, eventuellt månader, att bara förbereda processen. 

Utträde ur Ottawakonventionen kräver att en regeringsproposition utarbetas. Detta görs under ledning av utrikesministeriet. Efter remissbehandlingen godkänner statsrådets allmänna sammanträde regeringens proposition, som överlämnas till riksdagen.  Efter utskottsbehandlingen i riksdagen röstar riksdagens plenum om ärendet med enkel majoritet. Därefter utarbetas riksdagens svar. Republikens president fattar beslut om utträde ur konventionen utifrån statsrådets förslag till avgörande.

När Finland har fattat beslut i frågan sänds uppsägningsinstrumentet till FN:s generalsekreterare, som är depositarie för konventionen. Uppsägningsinstrumentet ska innehålla en uttömmande utredning om orsakerna till utträdet för de övriga parterna, depositarien och FN:s säkerhetsråd. 

Utträdet träder i kraft sex månader efter det att FN:s generalsekreterare har tagit emot uppsägningsinstrumentet.

Finlands beslut har fattats helt nationellt och är inte kopplat till andra länders beslut. I Finland har man gjort egna omfattande och grundliga utredningar som har beretts i flera månader. De omfattar såväl försvarspolitiska som utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter.  Samtidigt är det ett faktum att den förändrade säkerhetspolitiska miljön i Europa berör alla de länder som uttalat sig i detta avseende.

Finland har informerat sina internationella partner och avtalsparter. Innan en formell utträdesprocess inleds informeras våra partner heltäckande både bilateralt och i olika landgrupperingar (såsom de nordiska länderna och de baltiska länderna), liksom även i EU, Nato och andra internationella sammanhang.  Utträdet kommer också att tillkännages och motiveras för en bredare global publik i olika relevanta forum, till exempel möten om rustningskontroll.

Följande möten med anledning av konventionen är ett så kallat halvtidsmöte den 16–20 juni 2025 och det årliga mötet mellan avtalsparterna i Genève den 1–5 december 2025.

Flera stater och internationella organisationer har varit i kontakt med Finland efter att diskussionen om infanteriminor åter blev aktuell i Finland i slutet av hösten 2024, och särskilt efter meddelandet från Polens och de baltiska ländernas försvarsministrar i mars (18 mars 2025). De har vädjat om att Finland inte ska lämna konventionen och påmint om konventionens syfte och positiva effekter och om nackdelarna med infanteriminor. Flera partnerländer har dock även uttryckt förståelse i och med den förändrade säkerhetsmiljön och Finlands geopolitiska läge. I flera diskussioner har det också konstaterats att varje stat har rätt att på nationell nivå och utifrån sina egna utgångspunkter besluta att lämna konventionen.

Frågan väcker säkert debatt. Finland är redo för en diskussion och att motivera sina riktlinjer i olika relevanta forum, såsom mötena om rustningskontroll.

När det gäller rustningskontroll har Finland rykte om sig att vara ett aktivt och konstruktivt land som arbetar för att stärka det internationella systemet för rustningskontroll och därmed främja säkerheten. Finland har betonat vikten av multilaterala avtal om rustningskontroll för att man på global nivå ska kunna främja målen för rustningskontroll och nedrustning. Vi har betonat efterlevnaden av fördragen om rustningskontroll och åtgärder som ökar förtroendet. Dessutom har vi bland annat i många år bidragit ekonomiskt till genomförandet av fördrag om rustningskontroll i partnerländer och partnerorganisationer. En stor del av vårt finansiella stöd har riktats till humanitär minröjning.

Vi kommer även i fortsättningen att arbeta för att stärka vårt goda rykte och vår trovärdighet och effektivitet, även när det gäller rustningskontroll.

Finland är ett litet land, som är beroende av samarbete, och det är viktigt för oss att försvara den regelbaserade internationella ordningen. För oss är det centralt att den internationella ordningen inte grundar sig på användning av maktmedel utan på regler. Finland stärker det multilaterala regelbaserade systemet och samarbetet samt verkar globalt för att stärka internationell rätt, demokrati och mänskliga rättigheter.

I konfliktsituationer är det av särskild vikt att kraven enligt den internationella humanitära rätten, som också kallas krigets lagar, följs. Vi understryker att kraven på nödvändighet och proportionalitet enligt internationell humanitär rätt ska iakttas vid användning av militära maktmedel.

Finland är en aktiv del av den grupp av länder som försvarar den regelbaserade internationella ordningen och den internationella humanitära rätten.

Enligt Ottawakonventionen är det förbjudet att använda, utveckla, tillverka, lagra, ha i behåll eller till någon direkt eller indirekt överföra infanteriminor. Genom att lämna Ottawakonventionen frånsäger sig alltså Finland dessa skyldigheter.

Det övergripande målet för Ottawakonventionen är att motverka det mänskliga lidande som infanteriminor förorsakar. Konventionen har också en stark humanitär dimension, och konventionsparterna är skyldiga att ge internationellt stöd till minröjning och hjälp till offer för minor. Konventionen har lett till en hel del positiv utveckling runt om i världen. Till exempel har antalet offer minskat avsevärt.

Finland kan visa att vi fortsättningsvis står bakom de humanitära målen i avtalet genom att fortsätta vårt långvariga och starka stöd till minröjning och hjälp till offer för minor. Flera stater som inte är parter i Ottawakonventionen har också åtagit sig att främja dess mål.

Finland förblir part i CCW-konventionen, dvs. konventionen om vissa konventionella vapen (The Convention on Certain Conventional Weapons). CCW-konventionen förbjuder och begränsar användningen av sådana konventionella vapen som kan anses vålla onödigt allvarliga skador eller som har urskillningslösa verkningar. CCW-konventionens reviderade protokoll II (”minprotokollet”) innehåller förbud mot och begränsningar av användningen av minor, försåt och andra anordningar. Försvarsmakten har förbundit sig att i all sin verksamhet och vid användning av militära maktmedel följa krigets lagar. Militära handlingar riktas mot fiendens väpnade styrkor och militära mål. Civila och civila mål skyddas.

Finland har inte några planer på att lämna andra avtal om rustningskontroll.

Med humanitär minröjning avses alla åtgärder som minskar eller eliminerar de risker som infanteriminor och explosiva varor i terrängen orsakar för civila och näringar. Till humanitär minröjning hör till exempel att kartlägga och röja minfält, ge utbildning om de risker som minor innebär och att hjälpa minoffer.

Finland har understött humanitär minröjning sedan 1990-talet, som en del utvecklingssamarbetet. Finlands humanitära minröjning bygger på Ottawakonventionen och på skyldigheterna i FN:s konvention om vissa konventionella vapen CCW. Under projektcykeln 2021–2025 kommer Finland stöd att riktas till projekt i Ukraina, Afghanistan, Syrien, Irak och Somalia, i enlighet med Finlands koncept för humanitär minröjning 2021–2025. När dessa länder valdes beaktades både de akuta humanitära behoven hos minoffren och möjligheten att främja Finlands utrikes-, säkerhets- och utvecklingspolitiska prioriteringar.

Stödet har kanaliserats till fleråriga projekt som genomförs av internationella organisationer och civilsamhällesorganisationer. Stödet riktas på ett övergripande sätt till de olika delområdena inom humanitär minröjning (bland annat röjning, utbildning om risker, hjälp till offren, byggande av prestationsförmåga).

Under femårsperioden 2021–2025 uppgår Finlands stöd för humanitär minröjning till 15 miljoner euro (det vill säga cirka 3 miljoner euro per år) som betalas ur anslaget för utvecklingssamarbete. Från Ukrainamomentet betalades det därtill en miljon euro år 2023. För nästa femårsperiod 2026–2030 har det reserverats 14,91 miljoner euro.

I avtalet mellan Finland och Ukraina om säkerhetssamarbete och långvarigt stöd står att ”Finland åtar sig att stödja minröjning i Ukraina, även humanitär minröjning, och bidra till att utveckla de ukrainska aktörernas kapacitet på detta område. Behovet av minröjning i Ukraina kommer att kvarstå i årtionden. (...) Detta stöd riktar sig till utbildning av civila, minröjning, utveckling av kapaciteten hos den statliga räddningsmyndigheten i Ukraina (State Emergency Service of Ukraine, SESU) och återhämtning av minoffer.

Efter att Ryssland inledde sitt anfallskrig mot Ukraina har Finland beviljat sammanlagt cirka 8,25 miljoner euro för minröjning i Ukraina. Därtill har Finland gett betydande stöd till humanitär minröjning i Ukraina även tidigare.

Ottawakonventionen har också tidigare väckt inrikespolitisk debatt i Finland. Det har rått delade meningar i frågan. Senast behandlades frågan i riksdagen 2022 utifrån ett medborgarinitiativ. Tidigare har det inte ansetts att det finns behov av att lämna konventionen.

Försvarsförvaltningen bevakar noga förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön, utvecklingen av prestationsförmågorna och erfarenheterna av kriget i Ukraina. I anknytning till detta kontinuerliga arbete har försvarsministeriet gett Försvarsmakten i uppdrag att på bred front utreda behovet, användningsmetoderna och möjligheterna att komplettera sina förmågor. Infanteriminor var ett av de delområden som ministeriet skulle beakta i utredningen. Behovet av en utredning lyftes också fram i samband med försvarsredogörelsen som gavs ut i december.

Försvarsmakten har ersatt infanteriminornas prestationsförmåga på flera olika sätt. Med den extra finansiering som förstöringen av infanteriminor har gett har man skaffat bland annat drönare, multitändrörspansarminor, röjningsskyddsladdningar, syftminor och lägesbildsystem. Ett utträde ur Ottawakonventionen ger emellertid ett svängrum när försvaret utvecklas för att svara mot omvärldens krav. Infanteriminor som är multianvändbara, kostnadseffektiva, servicesäkra och enkla att använda är ett effektivt komplement till Försvarsmaktens prestationsförmåga i den rådande säkerhetspolitiska miljön.

Det pågår inte några förberedelser för att införa ett system för infanteriminor i Finland. Vi måste först vänta på det slutliga beslutet om utträdet ur Ottawakonventionen och att beslutet träder i kraft. Det är möjligt att tillverka infanteriminor i Finland.

Om Finland återinför systemet med infanteriminor bör infanteriminorna tillverkas i Finland eftersom produktionen internationellt är begränsad.

Finland har idag en stark och mångsidig försvarsförmåga. Det är med andra ord inte bråttom att återinföra systemet med infanteriminor, och frågan bör inte tas under beredning förrän ett beslut om utträde ur Ottawakonventionen har fattats.